新时期机关档案保密工作存在的问题与对策研究

文/湖北省地震局 胡荣华

一、背景

纵览中华上下五千年，从周代的“藏于天府”和“纳书于金腾之匮”，到秦代的“藏于禁室，铤钥为禁，封以禁印”和汉代的“函检封泥”；从唐代文书保密制度的“确立”、宋元时期的“固化”、明代的“发展”和清代的“完善”，直至中华人民共和国成立，保密思想的发展才迎来了新篇章。至此，保密工作不再是“配角”，而是被视为一项专门的工作任务被提上日程，并制定了相关规章制度，通过召开全国范围的保密工作会议等方式，不断探索和实践保密工作的具体工作内容及发展目标。随着我国经济社会的不断发展和科学技术的突飞猛进，信息化、网络化飞速发展。随着国际地位和话语权的显著提高，我国已然成为西方各国窃取情报的主要目标。这些新时期的新变化，都对保密工作提出了严峻的挑战。因此，保密工作的主体更加多元化，涉密载体更加多样化，泄密范围不断扩展，窃密手段不断升级，保密工作所面临的形势越来越错综复杂。而作为机关在公务活动中形成的机关档案，则成了泄密、窃密的重灾区，给社会和单位带来了不可逆的重大损失和负面影响。因此，如何做好新时期机关档案保密工作已成为亟待解决的问题。

二、机关档案保密工作存在的问题

机关档案是各级机关在公务活动和行政管理工作中产生的具有保存价值的原始记录，一般包括文书档案、照片档案、录音档案、录像档案、实物档案、科技档案、人事档案、会计档案。其收集范围的广度和深度决定了机关档案相较于其他门类档案来说更为关键和敏感。随着科学技术的发展和我国国际政治、经济、文化环境的变化，作为涉及国家利益与安全、社会和谐和稳定、个人隐私保护及权益的机关档案已成为泄密、窃密的主战场。目前，机关档案保密工作主要存在如下问题。

（一）保密意识普遍不强。随着信息技术和网络技术的飞速发展，全世界正以前所未有的速度高度融合。融合范围之广，融合领域之深，给国家和单位的信息安全带来了巨大的挑战，保密斗争日益激烈，从而导致保密意识的薄弱性与保密工作的重要性之间的矛盾、保密工作发展的低水平与国内外经济社会发展高水平之间的矛盾日益凸显。保密意识的欠缺从根本上来说就是缺乏忧患意识、法制意识和责任意识。有些单位职工认为档案的保密工作是档案管理员和机要员的工作，对保密工作的重要性认识不深刻，对泄密产生的危害认识不足，对泄密途径的多样性认识不够，对保密工作的法律法规认识不到位，导致保密工作的漏洞和隐患的产生，严重影响机关档案保密各项工作的推进和落实。例如，某单位办公室副主任肖某，为向在外检查工作的分管领导汇报工作，找到档案管理员赵某查阅文件，擅自用手机对机密级文件的部分内容进行拍照，并用微信发送给在外检查工作的领导。肖某由于保密意识欠缺，私自对涉密文件进行拍照复制，并通过公共信息网络进行传递，导致国家秘密知悉范围扩大，造成国家秘密失控。

（二）制度体系不够健全。新中国成立后，中共中央先后下发了《关于加强保守党与国家的机密的决定》《中国共产党中央关于保守党和国家机密奖罚暂行办法》《保守国家机密暂行条例》等制度规范。在改革开放时期，我国制定实施了《中华人民共和国保守国家秘密法》及实施条例和保密工作责任制、网络保密管理等一系列保密法规文件。党的十八大以来，我国制定了《保密法实施条例》和《保密事项范围制定、修订和使用办法》等保密法规和部门规章。这些保密制度在维护党和国家各个时期的信息安全方面发挥了重要作用，但这些制度大多停留在宏观政策层面，在具体机关档案保密工作实践中，仍缺少制度依据：一是因为有些单位没有建立机关档案保密制度；二是因为有些单位虽然建立了机关档案保密工作制度，但由于诸多影响因素并没有得到有效的贯彻落实；三是因为有些单位对现行的机关档案保密管理制度没有进行及时修订。例如，某县水务局设计队队长刘某从省测绘地理信息局购回一套秘密级的本县地图，由于没有建立图纸使用、借阅、归还、登记等相关管理制度，未明确专人看管或归档，涉密测绘图纸的日常使用和借取随意，管理混乱，交接不清，导致该涉密地图遗失。

（三）监督机制不够完善。除了制度体系的构建，机关档案保密工作的监督机制也不可或缺。监督机制的实施是约束和规范机关档案保密工作的重要手段，有助于及时发现和解决机关档案保密工作中存在的问题和漏洞，主要包括以下几方面的内容：一是对机关档案涉密岗位人员的监督，要及时了解其思想动态和工作态度、重点关注其是否定期参加保密培训，签订保密责任书等；二是对涉密机关档案的管理工作流程的监督，重点排查涉密机关档案的硬软件保管环境、借阅和利用流程、外包整理及数字化服务、涉密电子档案等泄密、窃密风险点；三是对机关档案保密工作质量的监督，不仅要对存在泄密、窃密等渎职违法行为给单位和社会造成损失的责任部门和个人进行相应处罚，还要对在保密工作中做出贡献的部门和个人给予精神或物质奖励，做到赏罚分明。但在实际的机关档案管理工作中，保密监督既没有可依据的制度规范，也没有可执行的工作流程。此外，随着计算机信息技术在档案管理工作中的广泛应用，一些新的保密安全隐患随之而来，尤其常见于涉密电子档案的管理过程中，比如保密数据资料被篡改、复制、泄露、丢失等。例如，某单位档案工作人员在工作中发现，在对相关档案资料进行现场数字化工作结束后，存储档案数据的移动硬盘下落不明，随即向上级相关管理部门报告。经该省国家保密局对硬盘内的备份数据进行密级鉴定，硬盘存储的档案资料中包括一份机密级、一份秘密级国家秘密。这说明该单位的档案保密监督机制存在管理漏洞，工作缺乏全程性、跟踪性，在执行档案外包整理及数字化服务项目的过程中，没有对档案数字化工作场所的保密管理采取相应措施，没有安装监控录像设施，也没有加强对进出档案数字化场所人员的检查，导致国家秘密的泄露。

（四）解密管理衔接不畅。解密管理和机关档案管理无论在制度建设还是业务流程方面，都存在脱节的情况。根据《国家秘密解密暂行办法》规定：“国家秘密解密由确定该事项为国家秘密的机关、单位（以下简称原定密机关、单位）负责。其他机关、单位可以向原定密机关、单位提出解密建议。”而《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》则要求：“各级国家档案馆保存的1991年1月1日前形成的标有“绝密”“机密”“秘密”字样的档案（以下简称涉密档案），其解密工作由各级国家档案馆负责进行。各级国家档案馆保存的1991年1月1日后形成的涉密档案，未接到保密期限变更通知的，自保密期限届满之日起，即自行解密。”前者规定的解密责任主体是原定密机关、单位，后者规定的解密责任主体则是各级国家档案馆。而对于现存的拟进馆或不需进馆的涉密机关档案的解密工作尚没有明确规定，各单位档案室在日常的工作实践中缺少可参考的政策依据和可执行的制度规范，使得解密管理与机关档案管理衔接不畅，无法根据社会环境的变化和制度政策的调整对涉密机关档案进行实时和动态地控制和管理，从而影响档案的利用。

（五）保密技术手段较为落后。保密技术主要包括涉密载体保密技术、涉密信息保密技术、泄密（窃密）发现技术等。当下，先进的科学技术被应用于窃密活动，而计算机网络被普遍应用于涉密信息的处理和保管，这就从客观上增加和

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