第十二章 人去政息：养廉银改革的失败

因物贵议加，有是理乎？”确实，物价上涨导致经费不足，不是漕运衙门一个衙门的问题，如果进行改革，就要牵一发而动全身，全国的经费制度都要跟着改。但嘉庆皇帝是一个著名的“守成皇帝”，以性格保守著称，他没有勇气突破财政制度固定化这一祖制。

实际上，在嘉庆任内，很多大臣都提出了陋规改革的建议。比如大臣尹壮图就提出，对现在陋规项目逐一清查，以乾隆三十年（1765年）为限，旧有者多少，以后增加者多少，定为标准，续增科派者全部革除。但嘉庆明确反对这一主张，他的理由是：第一，从表面看，这个建议似乎是让陋规合法化，很容易引起社会的非议；第二，陋规系积习相沿，由来已久，只可将来慢慢整顿，不可概行革除，以免引起纷扰。显然，嘉庆认为这个问题一动就会引起不稳定，还是采取保守疗法比较好。

所以，朝廷拒绝提高工资和经费，但是要求旗丁还必须得完成其本职任务，这实际上就是鼓励旗丁们去“自谋生路”。

这样一来，旗丁就不得不动歪脑筋。按规定，旗丁负责审查地方官送来的米符不符合标准，所以他们借口米色不纯等，开始向地方政府索要“帮费”。如果地方官不帮他们提供运输经费，他们就说送来的米不达标，拒绝上船。

漕运一事办得好坏，直接关乎地方官的政绩和官运。地方官员害怕“延误漕粮起运之期”，受到朝廷追责，只得向他们妥协，从地方财政中拿些钱给他们，这就是“帮费”的起源。

事情至此，尚可谓情有可原。

问题是，和所有不合理收费一样，实际需要最后只成了一个引子，引出来的是无比贪婪的人欲。如前所述，清政府的薪俸体系和经费体系定于开国之初，到了清代中晚期，因为通货膨胀，已经严重脱离实际，各级衙门都在挖空心思，寻找新的经费来源。发现“帮费”这个新的陋规来源之后，沿途所有衙门官员都纷纷伸手。因为粮船北上，“沿途文武均有催趱之责”，漕运总督、河道总督以及途经各省督抚都会派人在沿途重要的关闸检查，沿途“不下数百员”。每个人都要得些好处，否则不予放行。总漕、仓场衙门的官员和衙役也因为掌握盘查、验米等权力，更是“得以意为臧否”，对旗丁予取予求，而旗丁“顾惜身家，不得不如其愿”。

因此，和地丁银中的“耗羡加征”一样，漕务中的“帮费”自诞生后，也迅速恶性发展，滚雪球一样名目越来越多，数额越来越大。如魏源所言：“今岁所加，明岁成例，则复于例外求加。”由嘉庆初年的每船一二百两、中期的三百两之谱，至道光初年的四五百两，经道光中前期的大幅上扬，至末年已攀升至千两以上。名目也一再新出，什么铺舱礼、米色银、通关费、盘验费等，不一而足。据周健分析，这些帮费只有大约百分之十是旗丁用于补贴收入的不足，其他百分之九十，则分润给沿途管理漕运事务的各级衙门及官员。而帮费也因此成了州县办漕支出中最大的一项。从道光二十年（1840年）乌程县的实例看，支付帮费占整个漕务支出的42.45%。

在清代财政体制中，帮费的产生和发展很有代表性，对我们理解清代税收体系畸形发展的内在肌理，正好是一个便于解剖的“麻雀”。由这个例子我们可以看到，陋规往往是因事而设，缘势而生，如藤攀树，如瘿附躯。它的产生，没有依据，没有计划，因此，它的成长也漫无节制，呈现出一种病态的旺盛和繁荣。虽然没有一个明确的顶层设计和发展规划，全靠相邻层级间的博弈和纠缠，但是它丑陋生长的结果，却在一定程度上弥补了财政体系的缺陷，并且几乎满足了漕运过程中所有相关利益部门的利益需要。只不过，这种弥补是以大量民脂民膏被侵吞为代价的。

七

到了道光时期，大清王朝的统治者最后一次鼓起勇气，试图解决陋规问题。

清代皇帝在雍正之后，基本规律是一代不如一代。道光天资平常，能力比较差，也没有什么魄力。但是，再无能的统治者刚上台之时，也想挽起袖子干点事业。因此，新帝登基，例有一番兴革。道光皇帝在位期间，唯一一次积极进取就发生在即位初期。

道光皇帝登基不久，召见资深重臣英和，询问他如何整顿政治，改革国家。英和当时任吏部尚书，并在军机大臣上行走。他为官多年，深知当时天下最关键的问题在于吏治，而吏治的核心是整顿陋规。于是他建议道光从陋规这个问题抓起。

关于陋规横行之下官场的种种丑态，道光皇帝当皇子时，也有所耳闻。听英和这么一说，他也深感这个问题不抓不行。亲政之初，他雄心勃勃，但没有实际政治经验，不知道这个问题的深浅，对英和的建议立即表示同意。

十几天内，道光接连下了四道语气坚决的谕旨，宣布要整顿陋规。他说：

自雍正年间至今，已近百年，各省上自督抚大员，下至府、厅、州、县等地方官吏，借口办公经费不足，纷纷私定名目繁多的陋规，如舟车费、行户费、火耗费、平余费、杂税、存费、盐当费、规礼费等等，不一而足，恣意苛求，借以肥私。督抚等各省上司，明知通省官吏，莫不如此，难以参奏纠劾，只好表面禁止，而私下放纵，听之任之，于是，巧取豪夺，敛财聚富之风，日甚一日，小民生计，屡经朘削，日见困顿。

至于改革的具体思路也是英和制定的。他说，“以州县办公无资，而取民无艺。奏请各省陋规酌定其数为公用，有于数外多取者重罚之”。于是，道光皇帝命各省督抚要督率藩司，将所属机构的陋规逐一清查。看看这些陋规是因何产生，哪些情有可原，哪些纯粹是官员贪污入己。分别清楚后，“存者存，革者革，违者议处”。应该保留的就保留，应该革除的就革除，明定章程，立以限制，各省奏上，经批示确定以后，通行晓谕，一体遵守。

从这道圣旨来看，道光对陋规问题的实质看得倒是很清楚。他说，与其让各级贪官污吏偷偷摸摸地巧立名目，搜刮民脂民膏，导致官逼民反的可怕结局，还不如把陋规公开化、制度化。这样可以限制其剥削程度：“与其阴以取之，何如明以与之。”保留一部分陋规，满足地方官的生活需要，解决地方上的办公经费紧张问题，又可以通过革除一部分陋规减轻百姓的负担。其思路与雍正完全相同。

可惜，道光不是雍正那样的有为之君，道光时的大臣也罕少雍正时期那样的能臣，道光时期，“人才消磨已尽”，剩下的绝大多数已经是能力严重退化，只知维护自身利益的庸臣。

道光皇帝的这道圣旨发下，大清官场一下子炸了锅。大臣们纷纷激烈反对，不断上奏，给刚上台的皇帝来了个下马威。吏部侍郎汤金钊、山西学政陈官俊、礼部尚书汪廷珍等上了奏章，认为对陋规做明文规定与传统的以德治国精神不符。道光的这道谕旨不仅解决不了吏治腐败的问题，反倒会加深政治矛盾，进而引起社会危机。直隶总督方受畴干脆直接跑到北京，向道光面陈此事根本行不通，定会引起天下官僚群起对抗，局势将不可收拾。接着，两江总督蒋攸铦也千里迢迢跑到北京，表示明确反对。四川总督孙玉庭则上了一道奏折，详细论证说此举如何不可行。他说：各省的陋规本来是大清律令所不准许的，怎么能明令收取呢？准许陋规，实在是有失政体。按他的政治经验，如果搞一个陋规调查，清查中肯定会滋扰百姓，扩大清查对象，把零星小户，如舟车户的陋规也进行登记，那会搅得老百姓不得