第十二章 人去政息：养廉银改革的失败

仁政观念阻止税收增长达到一个有可能毁坏小农经济的水平。然而，无法扩展财政基础只能引起地方与中央政府重新争夺有限的资源。”

除了把火耗和养廉银的标准固定化，乾隆皇帝还大力削弱了地方政府在财政上的自由支配权。雍正年间，省级政府征收的火耗归省政府自行支配，并不需要上报户部。乾隆却把省级财政支配权上收中央。地方官员要把每年火耗征收的数目汇报到户部，如何使用也要经过户部一一批准。“如果未得到户部的同意而对地方工程项目进行拨款，将遭到弹劾。然而，许多这种类型的开支都是紧急事情，比如抢修道路、桥梁甚至决口，官员常常没有时间走完户部所规定的烦琐程序。这种情况下，即便开支是合法的，相关官员也要为动用经费负赔偿责任。”

乾隆朝的财政制度僵化到了这样的程度，以至于我们在《宫中档》中见到这样一份奏折，直隶巡抚方观承在乾隆十七年（1752年）上奏，要求户部批准以下几项“重大支出”，其中包括密云县两条河流上卫兵工食银48两，水手工食银105两，赏赐给两个节妇的官方津贴银12两。这份奏折“生动地表现了征求户部同意支出的多样性和小数额”，让我们看到中央财政对地方的控制细化到了什么程度。在这种制度下，“许多在处理地方财政时富有创造性和革新精神的官员反而遭到处分，也就不足为奇了”。

通货膨胀的现实与乾隆制度僵化之间的冲突，通过广东巡抚鹤年的例子可以看得很清楚。按惯例，广东省负责为中央购置白蜡。然而，因为通货膨胀，白蜡的价格从部价定价三钱，已经涨到了市价九钱五分三厘。如果是在雍正时期，这个差价可以由省里的火耗加以弥补。但是，乾隆年间，这一调整必须经过户部批准。然而，当巡抚向户部提出这个请求时，户部毫不犹豫地以“不合制度”为由予以否决。

在这种情况下，地方官员没有别的选择，他们不约而同又一次开始在地方上偷偷征收“附加费”，雍正皇帝担心的“耗外加耗”大面积出现。

五

历史似乎又回到了原点，乾隆皇帝正确的应对方式是效仿父亲，进行一次新的财政体制改革，大幅度地提高官员收入，把他们从收支不平衡的桎梏下解放出来。

但是乾隆拒绝这样做。相反，因为财政紧张，他开始不停地打官员们那笔养廉银的主意。已经大大缩水的养廉银，在乾隆晚期又开始遭受朝廷的七扣八扣。比如乾隆四十年（1775年），浙江省修筑石塘，因为物价上涨严重，工料物价“今昔不同”，原来估算的工程造价，竟然短缺二百万两之多。这些短缺的经费如何弥补呢？乾隆要求，浙江通省官员自乾隆四十六年（1781年）起，每年各捐养廉四分之一。

这种做法并非乾隆创新，而是康熙时的旧例。康熙时期，因为地方公用不足，皇帝经常要求官员们捐出俸禄，要求吏员捐出工食银，但是雍正皇帝对这种剜肉补疮的做法极为反感。并不需要太高的智商就能想明白，把本来不多的工资捐出之后，官吏们不可能甘于喝西北风，他们肯定要从老百姓身上想办法弄钱，而且还会层层加码，本来只需一万，最终会从百姓身上克扣三万，国家受到的损失反而更大。所以雍正元年（1723年）三月，他在湖广总督杨宗仁的奏折上批示如下一段话：“再捐助一事，朕甚不悦。……如有不肖督抚虚应捐助一万之名，而加倍取之于百姓两三万不止，拖欠钱粮、亏空仓库，合盘算来，所捐仍出于朝廷，如此等有害无益之举，尔可极力为朕改革。”

但是乾隆皇帝完全不理解父亲的思路，这种临时抱佛脚式扣款，从乾隆晚年起渐渐成为常态。嘉庆亲政之初，福建巡抚汪志伊说闽省官员“实得养廉不及一半”。福建所管辖的台湾情况更糟糕，据说当地官员的廉俸“非扣罚，即公捐，非部规，即私例，有名无实，百不一存”。[3]

嘉庆皇帝继位之后，也顺理成章地沿用这一“祖制”，靠扣发官员养廉银来解决一时的财政窘迫。比如嘉庆十九年（1814年）四月，因为“贼匪滋事”，直隶动用军需约九十万两，皇帝命令“于现在大小官员养廉内分作十五年均匀摊扣归款”。

本来就不足花用的养廉被扣得差不多了，现实又是“百物翔贵”“委难敷用”。官员们应该如何自处呢？毫不奇怪，贪污腐败又一次开始横行，“贿赂公行，已非一日，原情而论，出于贪黩者犹少，迫于穷困者实多”。“不得已设为名目，取给下僚。”陋规体系全面死灰复燃。嘉庆初年，洪亮吉在上书中具体指出了当时陋规横行的情况：

出巡则有站规、有门包，常时则有节礼、生日礼，按年则又有帮费。升迁调补之私相馈谢者，尚未在此数也。以上诸项，无不取之于州县，州县则无不取之于民。钱粮漕米，前数年尚不过加倍，近则加倍不止。督、抚、藩、臬以及所属之道、府，无不明知故纵，否则门包、站规、节礼、生日礼、帮费无所出也。州县明言于人曰：“我之所以加倍加数倍者，实层层衙门用度，日甚一日，年甚一年。”究之州县，亦恃此督、抚、藩、臬、道、府之威势，以取于民，上司得其半，州县之入己者亦半。初行尚有畏忌，至一年二年，则成为旧例，牢不可破矣。诉之督、抚、藩、臬、司、道，皆不问也。

历史又流转回到了雍正初即位时面临的困境，再次燃起的腐败之火，比原来更有破坏力。

六

陋规在物价压力下生长壮大，这一过程在漕运的“帮费”中体现得最为典型。

清代，北京是粮食消费最集中的地方，除了市民吃饭，还有宫廷消费、供养军队等都需要大量粮食，此外，当时给百官发俸禄，也有一部分是发放粮食，称为“禄米”。所以漕运对北京很重要。所谓漕运，是朝廷在南方某些指定的省份征收税粮，然后把这些粮食经由水路运往北京。

如果漕运停止，北京城就要挨饿。因此对南方这些指定省份来说，漕务是一项极为重要的公务，由此就诞生了一项很大的花费，叫“帮费”，也就是指州县政府帮助运粮船运输的费用。

本来，运输漕米这个事与州县官员无关。朝廷的规定是，南方这些省份的州县官员只负责从老百姓那儿征收漕米，并且把这些漕米安全地送到船上，就完事大吉，可以拍拍手回家了。

运输漕粮本来是由国家指定的工作人员“旗丁”，也叫“运丁”，也就是负责漕运的兵丁负责。这些负责漕运的旗丁本来有国家法定的报酬，还有国家提供的运输经费，这些与州县官员本来没有任何关系。但问题是，旗丁的报酬标准和运输的经费标准都是在清初确定的。而清代中期通货膨胀之后，旗丁的收入就相当于原来的三分之一，“所领一石之价，仅敷买数斗之粮”，这些收入远远不能满足他们生活的需要。“今昔粮价不同，人口浩繁，买食不敷，丁力未免拮据。”与此同时，清中期后，运河河道年久失修，遇到浅阻之处，需要雇人拉纤，运输经费在通货膨胀后本来已经缩水为原来的三分之一，再加上增加的成本，经费更是不够。

在这种情况下，朝廷本来应该重新制定标准，把旗丁的工资和运输经费提高至少三倍。嘉庆四年（1799年），漕运总督蒋兆奎就以“诸物昂贵旗丁运费不敷”，奏请每石漕米增收一斗，作为补贴运费，嘉庆皇帝以“事属加赋，断不可行”予以驳回，并严旨申饬：“若谓时值物价较昂，则又不独旗丁为然，如各官俸廉、兵丁粮饷，概