第十二章 人去政息：养廉银改革的失败

清代皇帝在雍正之后，基本规律是一代不如一代。道光天资平常，能力比较差，也没有什么魄力。但是，再无能的统治者刚上台之时，也想挽起袖子干点事业。因此，新帝登基，例有一番兴革。

在世界大势发生急剧变化的大背景下，清朝统治者却更加因循守旧，更加抱残守缺。因此，我们可以说，养廉银改革的失败，不是因为高薪养廉思路的失败，而是大清后世统治者们缺乏雍正皇帝那样实事求是的政治作风和敢任艰巨的改革勇气所导致的。

一

很多讨论反腐制度建设的文章都以“雍正养廉银改革最终失败”作为“高薪无法养廉”的典型例子。

但是，这些文章几乎没有一篇涉及清代的养廉银制度失败的根本原因。

这一章，我们就来探讨一下这个话题。

二

雍正的养廉银改革在雍正一朝是非常成功的。这一点，上一章已经说明。

雍正去世之后，二十五岁的乾隆继位。乾隆是一个正统儒家思想培养教育出来的皇帝，对于乃父为政之刚猛和为人之刻薄，早就腹诽不已。所以上任不久，就开始对雍正的很多做法“拨乱反正”，比如释放了雍正时期被囚的康熙第十四子胤禵，释放了许多因为填补不上亏空被抓起来的官员，废除了雍正的“奏开垦”政策等。

一开始，乾隆想把他父亲的火耗归公和养廉银改革也一并废除，因为乾隆即位之初，就有大臣向他上奏，火耗归公形同加赋，不如归复康熙旧制。乾隆刚登基，对这样一件牵一发而动全身的大事不敢轻下决断，于是让大臣们公开讨论。九卿大臣会议之后，认为从实行情况看，火耗归公和养廉银改革是非常成功的，不但便于朝廷，也便于百姓，因此不需要更改：“伏思耗羡由来已久，弊窦渐生，世宗宪皇帝允臣所请，定火耗归公，革除州县一切陋习……从此上官无勒索，州县无科派，小民无重耗，以天下之财，为天下之用，国家毫无所私，可久远遵行，弗庸轻改。”

乾隆采纳了群臣的建议，雍正皇帝的这项重要改革幸存下来。

不过乾隆还是忍不住对父亲的这项遗产动了手脚，进行了富有自己个性色彩的调整和“完善”。

乾隆是中国历史上另一个声名远播的皇帝，他这个人有两大特点。第一个是才干非凡，雄心、自信心和责任心在清代帝王中首屈一指。他对自己的能力极为自信，因此绝不仅仅满足于自己统治的这一代平安无事。他对每件事的考虑都是从“大清朝亿万斯年”这一大局出发，着眼于大清江山的永远巩固。

与此同时，乾隆和康熙一样，也是一个“静态思维”的人。在他的头脑中，世界永恒不变，历史永远循环。所以，乾隆酷爱用规章制度把他治理下的一切标准化、格式化，希望让社会永不再变化。他迷信集权，害怕地方的自发性和创造性，因此大力强化中央对地方的严格控制。

所以，他决心在自己任内，把大清的一切制度都完善并且固定下来，不用子孙后代再费脑筋。其中就包括火耗归公和养廉银制度。

三

上文我们说过，雍正时期的养廉银制度确实还有很多需要完善之处。比如这一制度并没有全面覆盖整个官僚体系。乾隆皇帝上任之后，首先扩大了养廉银制度覆盖的范围，无论文职武职，均有养廉。京官则扩大“双俸”覆盖范围，减少京官与地方官的收入差距。

其次，乾隆对养廉银制度进行了整齐划一的“固定化”处理。雍正皇帝设立的养廉银，本来是一个动态的、可以随着需要不断调整的数字，其原则是“令该抚酌量官职之大小，府州县地方之繁简，秉公派定数目奏闻”。由地方官员根据实际情况请示，由中央政府最后定夺。这样就可以保证养廉银的数字能够适应各种变化。

但是乾隆却规范了各级官员养廉银的数字，并且形成定制，不得突破。乾隆十二年（1747年），他发布上谕说：“各省督抚养廉有二三万两者，有仅止数千两者，在督抚俱属办理公务，而养廉多寡悬殊，似属未均，著军机大臣等酌量地方远近，事务繁简，用度多寡，量为裒益，定议具奏。”因此，朝廷对各级官员的养廉银都重新审定，公布了明确的数字，并且永为定制，轻易不做调整。

清代总督养廉银表

注：本表参照黄惠贤、陈锋《中国俸禄制度史》[1]制成。

从表面上看，乾隆此举是对养廉银制度的规范和完善，但是，这个做法却造成了严重的后果，那就是在通货膨胀之时，官员的收入与支出不能合理调适。

如前所述，从雍正到乾隆再到嘉庆，大清王朝经历了一波漫长的通货膨胀，物价上涨非常明显，生活在乾隆朝的很多人都有非常强烈的感受。比如汪辉祖在乾隆五十七年（1792年）说，当他十多岁的时候（乾隆十年前后），每斗米的价格只有九十到一百文，现在，一斗米在一百八十到三百一十文间浮动。钱泳则说，经他研究，顺治朝一亩地的价格不会超过二三两。在康熙时期每亩上升至四五两。乾隆初年，每亩价格上升至七八两，偶尔甚至有十两。到了乾隆后期和嘉庆初年，土地已升至平均每亩五十两。

这些人的说法得到了后来研究者的证实。我们现在已经知道，造成清代中期这波漫长通货膨胀的原因，除了清代的人口增长经济发展，还因为海外贸易导致美洲白银的大量流入。“根据整个十八世纪官员的零星记录，王业键估算出这一时期物价差不多增长了三倍。”

通货膨胀三倍就意味着官员的收入与支出之间至少又出现了三分之二的缺口。“康熙晚年三五钱银子就可以买一石米，如今恐怕一两多也买不到。州县官倚为左右手的钱粮、刑名两位师爷，过去二三百两银子能延请的，此时非千金罗致不可，但州县官的养廉总共不过白银千两上下。”[2]官员们的生活再一次严重入不敷出。“官员生活支出增加，但养廉额不变，使得官员极为紧张。”

四

地方政府的经费遇到了同样的问题。物价上涨了三倍，意味着原本就不甚充足的地方经费又缩减为原来的三分之一。物价上涨意味着“基建物料、劳役工食及幕宾和胥吏的薪金都必须相应地增加。除此之外，正如王业键指出的，人口增长了，就需要更多的胥吏，以应对地方管理，并且要求越来越多的经费用于诸如贫民赈济的支出”。所以，从乾隆中期开始，几乎所有的衙门都感觉到了严重的经费紧张。“柴潮生声称，分配给官员的养廉银也不足，只够提供私人幕宾和长随的薪金、招待费用以及车马、烛炭的开支。没有任何剩余，官员很难开展任何有益于农业、养蚕和百姓教育等的项目。”

在雍正的设计中，火耗的征收幅度和养廉银一样，也是一个可以根据实际情况不断调整的变量。但是与养廉银遇到的“完善”一样，爱好静态控制的乾隆皇帝把各省的火耗数额也固定下来了，不许轻易提高火耗标准。乾隆朝确定的火耗标准“只是基于制定之时也就是乾隆五年的最低需求，但未能考虑经济、人口和行政需求的变化”。因此在通货膨胀三倍后，火耗归公改革同样失去了意义：“火耗归公到了乾隆末年不再起作用的主要原因之一是中央政府拒绝同意定期增加火耗的征收，而这样本可以便于地方官员应付由通货膨胀和人口增长所带来的支出的增加。儒家的