第十一章 雍正皇帝的“高薪养廉”改革

r />雍正感觉到了改革的阻力。很明显，中央官员高高在上，不了解地方财政运作实情，多数人囿于成见，固守教条。而地方官员因为身处实际政务之中，所以能充分认识到改革的必要性。

眼看着公开讨论不能取得统一意见，雍正决定乾纲独断。雍正二年七月初六日，皇帝发表长篇上谕，详细论述火耗归公及养廉银改革的必要性，表明了他坚决改革的态度。

皇帝首先批评朝中大臣的见解和建议不合实际：“今观尔等所议，见识浅小，与朕意未合。”

雍正说，火耗的产生有其客观理由。他并非不愿意减轻民众负担，而势有不能：州县火耗，原非应有之项。因通省公费及各官养廉，有不得不取给于此者。朕非不愿天下州县丝毫不取于民，而其势有所不能。

他说，过去各地官员私征火耗，银钱多入私囊，弊端很多，比如造成官吏的贪污、陋规的横行、国库的亏空和农民负担的加重等：

且历来火耗，皆州县经收，而加派横征，侵蚀国帑，亏空之数，不下数百余万。原其所由，州县征收火耗，分送上司，各上司日用之资，皆取给于州县，以致耗羡之外，种种馈送，名色繁多。故州县有所藉口而肆其贪婪，上司有所瞻徇而曲为容隐，此从来之积弊，所当剔除者也。

雍正问道：与其州县存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县乎？

也就是说，百姓所交，不论税还是费，本来都应该是国家的财政收入。但是现在以私征的方式进行，就变成了州县官员掏自己的腰包来养活上级，上级就不得不感恩他们，这显然是是非颠倒。如果把火耗征收的权力上收，就变成了上级拨经费养活基层官员，这样才合政体。

所以，要改革大清财政体制的积弊，就必须实行火耗归公，从而把耗羡银两的控制权由州县转到各省督抚的手中，一改过去“州县存火耗以养上司”为“上司拔火耗以养州县”。这样一来，“上不误公，下不累民，无偏多偏少之弊，无苛索横征之扰，实通权达变之善策”[18]。

因此，雍正毅然谕令将此项改革“通行天下”。这道上谕充分显现出新一代君主的朝气和强势。

七

火耗归公和养廉银改革在朝臣的怀疑中在全国推广，不久之后，各地情况汇报上来，大家发现，改革的效果非常好。

第一个效果是减轻了老百姓的负担。在改革诏书中雍正曾说，火耗征收由州县政府征收改为省政府统一征收，可以降低火耗率。因为地方上征多征少与地方官实际利益不挂钩，这样可以避免他们滥收、多收：

耗羡与正项同解，分毫不能入己。州县皆知重耗无益于己，孰肯额外加征乎？

事实证明，雍正这个判断是正确的。火耗归公由省政府公开进行，收到的钱进不了地方官的私囊，与地方的利益并不直接挂钩，因此，火耗征收率普遍降低，人民的隐形负担相对减轻。改革之后，山西省的火耗率由原来的百分之三十到四十，降到了百分之二十，河南由原来的百分之八十降到了百分之十三，山东由原来的百分之八十降到了百分之十八。这样一下子就扭转了康熙后期地方官狂征滥派的严重局面。

第二个效果是财政状况大幅好转。火耗归公之后，各地财政亏空有了稳定的弥补渠道，数年间，各地亏空基本上补额完毕，雍正三年（1725年），国库存银上升到六千万两。魏源后来总结说，乾隆盛世国库充足，也是因为雍正打下的坚实基础：“户部存银……雍正间渐积至六千余万两，至乾隆五十一年，虽经南巡、蠲免西北用兵等巨额开支，仍存七千余万两”，“皆雍正十余载清厘整饬之功”[19]。

中央财力有了保障，就有能力惠及民生。遇到灾年，雍正开始经常减税。比如雍正六年（1728年）三月，皇帝谕户部：“数年之中库帑渐见充裕。……特恩将蠲免之例加增分数，以惠烝黎。其被灾十分者，著免七分，九分者，著免六分，八分者，著免四分，七分者，著免三分，六分者，著免一分。将此通行各省知之。”

第三个效果是地方公共事务得以开展。火耗归公缓解了中央与地方行政间的紧张，使地方各级政府获得了相对充裕的收入，有助于地方政府提高行政管理水平。火耗归公的一部分用于扩大地方政府资助的工程，改善了一些地方的交通、公共福利和水利设施。有学者认为，“这标志着近代国家发展的重要一环，即对政府职责的认识已超越了赋税的征收以及维持公共秩序”。

八

第四个效果是贪腐得到了有效扼制。

官俸太薄，结果自然是清官吃不饱饭，贪官贪婪无忌。比如康熙初年御史赵璟所说：“俸禄不增，贪风不息，下情不达，廉吏难支。”[20]雍正认为，要反腐真正有成效，就要解决官员收入问题。否则，怎么教育、多少禁令都没有用：“若图稳之好听，……又不管其养资，但泛言不许扰害地方百姓，恐众属员未必诚服”（朱批谕旨石文焯奏折）。

所以雍正说，他要求的只是清廉，而并不是让官员们饿着肚子办公：“诸凡总期尔合于公慎而已，朕未有令尔等地方大吏至于困苦之心”，“未有枵腹从事之理，但不欺隐，于分外贪取，即为可嘉耳”（朱批谕旨常德寿奏折）。

雍正皇帝按各级官员的官职高低、事务繁简，给全国地方官制定了不同的养廉银标准。一般来说，雍正年间，总督每年的养廉银为20000两左右，巡抚为15000两左右，布政使为10000两左右，按查使为8000两左右，道府为5000两左右，州县为1000两至2000两。养廉银数额超过了他们各自俸银的数倍、数十倍乃至一百多倍。

养廉银制度使官员的薪俸收入有了明显增加，让他们仅凭工资就能过上体面生活。以前地方官员大部分人虽然名义上工资不高，但灰色收入极高，而且国家无法监管，实际上让大部分人都成了法律意义上的“罪犯”和“窃贼”，生活在罪恶感之中。“以下养上”的财政格局也让官场上不得不官官相护。

养廉银改革则让官员的收入显性化、透明化、制度化。用现代术语讲，火耗归公是一个从预算外资金转化为预算内资金的过程。与预算外资金相比，预算内资金具有规范、稳定、公开和透明等优点，有利于阻止腐败滋生，有利于控制宏观税负。养廉银改革使财政资金由省级政府支配，规范用途，拨给下级，划清了公私界限，明确了资金使用的程序。改革之后，下级没有必要，也没有财力向上行贿，上级也可以理直气壮地监管下级。这就打破了长期形成的“下养上”的局面，增强了地方对中央的向心力。发放养廉银数额虽然庞大，但实际上只是变暗为明，并没有加重人民的负担，也没有加大朝廷开支。

更重要的是，在养廉银改革之后，雍正就可以正式禁止“陋规”。雍正说，厚给养廉，就是要让官员“从容不窘”，则自然不贪。火耗归公和养廉银制度实施后，官员的合法收入已经可以满足需要，收受规礼自然就少了最重要的借口。在此基础上，雍正皇帝开始禁革陋规。他明令禁革一切节礼：

在地方官薪水之资自不可缺，但于属员之手接受节礼陋规，则断乎不可。目今各省内或有尚未分给养廉之员，著各省督抚悉心商酌办理奏闻。宁可以州县应出之项解至藩库从公发给，而不可使其自相授受，废公议而徇