服中原的过程中，满族统治就表现出强烈的现实主义精神，一切判断从现实出发，因势利导，灵活实用。雍正皇帝对列祖列宗的这方面经验总结得最深刻到位，他说：“本朝龙兴关外，统一天下，所依靠的，惟有‘实行’与‘武略’耳。我族并不崇尚虚文粉饰，而采取的举措都符合古来圣帝明王之经验，并无稍有不及之处。由此可知，实行胜于虚文也。”[13]从雍正以后的所作所为看，他比康熙更能实事求是，而不为教条所拘。
这样的性格特点决定了康熙留下的问题在雍正手里能得到解决。面对这些严重的问题，雍正表现出了非同寻常的政治勇气。这个峻急严厉的皇帝没有遵循“三年无改父之道”的古训，即位之初，就迫不及待地调整康熙晚年的政策，在短短的十三年间，相继推出创建军机处、确立秘折制度、推行改土归流、废除贱民制度等林林总总的重大改革措施。当然，其中最重要的还是养廉银和火耗归公改革。
五
一般来讲，新皇帝登基，为了争取臣下的支持，首先都会广施恩泽。特别是雍正在动荡中即位，面临着皇族的集体挑战，他上台后应该先给官僚阶层一笔大大的好处才对。然而，雍正却不屑于此。帝位认同的危机，丝毫没有影响雍正果断整顿吏治。清代惯例，新帝登基都会颁发《登基恩诏》，豁免官员在前朝的罪责。但是雍正一上台，却破例将内阁草拟的“恩诏”当中关于豁免亏空的条例删除。雍正皇帝即位后明确指出，整顿吏治是他面临的第一要务，“古今为政之道多端，究其根本，未有不以吏治为先”。这是因为官场腐败比盗贼为害更大：“命案、盗案，其害不过一人一家而止，若侵帑殃民者，在一县则害被于一县，在一府则害被于一府，岂止杀人及盗之比”[14]。因此，他即位不久就发动了一场声势浩大的吏治整顿运动。
雍正决定以解决亏空问题为切入点，理顺大清财政体制。上任不久，他就开始全面清理亏空，并且规定各地要在三年之内自行消化财政赤字，补足过去的亏空：“限以三年，各省督抚将所属钱粮严行稽查。凡有亏空，无论已经参出及未经参出者，三年之内务期如数补足。毋得苛派民间，毋得借端遮饰，如限满不完，定行从重治罪。三年补完之后，若再有亏空者，决不宽贷。”对于造成严重亏空的官员，雍正对他们先罢官后索赔，要他们自掏腰包赔补。自己还不起的，家人和亲戚代还；畏罪自杀的，人死债不除，仍由其家属亲戚代赔。
雍正清查亏空的目的，第一个当然是快速充实国库，让他手里有钱可花，二是可以借机排查各地官员的贪污情况。这一招非常见效，各地通过查账查出了不少案子。比如广西巡抚李绂从康熙末年的广西捐谷亏空案入手，通过三年彻查，将广西各位大员侵蚀分肥的情况调查得一清二楚。
雍正皇帝排查亏空给很多地方官员造成了巨大的心理压力。很多官员因此丢官罢职甚至进了监狱，地方贪渎无能的官员被大批撤换。雍正十年（1732年），直隶总督李卫上奏：通省府厅州官员，在任三年以上者已寥寥无几。雍正也因此获得了“抄家皇帝”的“美名”。
当然，在清查亏空的过程中，雍正也比以前更为深入地了解了大清财政体制的弊端，认识到各地亏空的成因主要不是官员们的“婪索”，而是地方财政经费不足所致。他意识到如果财政制度不改革，亏空问题就不可能得到根本解决。
在皇帝追查亏空的强大压力下，很多地方官员不约而同地向他提出了“火耗归公”和“养廉银”这两项重大改革意见。我们上文讲过，要想从根本上解决亏空问题，就只有突破康熙“不加赋”的成例，把“火耗”由私下征收，变成公开征收，并用于弥补地方财政收入和官员生活支出的不足。这一点，其实是从康熙晚年到雍正初年，各地封疆大吏的共识。
中国历史上很多著名的政治发明，其发明权其实都不属于最高统治者。最高统治者做的，往往只是明智地采纳，并且有效地推行。
山西是全国的钱粮大省，财政亏空一直非常严重，雍正即位之时，山西各府州县的亏空积欠，达四百五十万两之多。雍正元年四月，内阁学士诺岷被任命为山西巡抚。他到任后，经过半年考察，于当年十一月提出建议，将全省的火耗征收权由州县收到省里，省政府统一征收火耗，一部分用来弥补以前的亏空，一部分用来给官员们补贴生活：“疏请将通省一岁所得火耗银提存司库，以二十万两留补无着亏空，余分给各官养廉。”[15]
诺岷说，这个办法有四大好处。一是可以降低百姓的负担。因为以前火耗由州县官员私下征收，收来的钱大半都落入了他们的私囊，所以各地的火耗率很高。而由省政府公开征收，过程透明，征收钱粮之际，“布政使遣员监视”，征收后直接送到布政司库，钱粮不会落入州县手中，可以“减火耗”，降低火耗率。山西的火耗原来是百分之三十到四十，甚至更多，他预计归到省财政以后，能降至一成到二成之间，就完全够用。
二是以前的亏空可以顺利弥补上。诺岷估计，全省每年可以拿出二十万两白银弥补亏空，这样慢慢地可以把以前的财政欠款都补足。
三是地方开支有了着落。比如“每年修理城垣衙署并修筑汾河堤岸、义学束脩、杀虎口马匹料草并倒毙马匹、各衙门心红纸张、当办工食、布政司搬银工价、提塘报资等项共需银六万四千余两”，都可以从省政府征收的火耗中支出。[16]
四是此外所余火耗还可以发给官员作为养廉，让他们不再靠贪污受贿生活。诺岷说，如果发放养廉，官员“均得养家之银，又可杜绝礼物之耗费而安分守己。若非极端不肖者，必不会冒死而动私派于民、挪移钱粮之心”[17]，可以极大程度地改善吏治。
诺岷的思路与雍正皇帝不谋而合。如何改革地方财政是雍正一段时间以来一直苦苦思索的问题。而诺岷提出的办法非常切实可行。所以读到这个详明的建议，雍正极为赞许，当即朱批道：“除对尔赞许嘉贶外，别无降旨。”雍正“谕奖其通权达变，于国计民生均有裨益”，批准他立刻在山西全省实行。
提出财政改革的并非山西一家。雍正二年（1724年），河南巡抚石文焯也提出在河南实行火耗归公，用以养廉及公用。雍正皇帝也非常高兴，在石的奏折上批道：“此奏才见著实，……封疆大吏，原应如此通盘合算。”批准他在河南实行。
六
山西、河南改革破冰，成效也不错。于是，雍正皇帝想一鼓作气，把这个做法在全国范围内推广。当然，如此重大的改革需要集思广益，进行舆论动员。于是雍正把这个议题交给廷臣讨论。
不料，在会议中大部分中央官员对此明确表示反对，他们反对的理由和康熙皇帝相似，就是火耗归公会让老百姓感觉增加了赋税，属于“加派”，违反了老皇帝“永不加赋”的承诺。比如御史刘灿就认为这种办法是“贪吏阴取民财，而乃以取之名归于皇上”。
康熙当年反对明定火耗标准，说难保官员在标准之外还要多收，很多中央官员也持此意见。比如给事中崔致远说，如果公开允许加派，难保官员不“另行搜括，剥肤洗髓，无所不至”。
那么，如何解决亏空问题呢？朝臣们老调重弹，认为杜绝亏空之源在于“慎选督抚”“裁抑家口”“崇尚节俭”，也就是从选人和教育上下功夫，不必涉及体制。
上一页
章节列表
下一页