第十章 康熙：“最宽仁”皇帝制造“最畸形”财政制度

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康熙五十六年（1717年）五月，康熙皇帝曾经命人调查地方存留问题。他对大学士马齐等说：“从前各省俱有存留钱粮，有此项钱粮，公事费用，于地方百姓大有裨益。不知何年入于应解钱粮项下解交矣。今每省地方存留钱粮数目若干，着查明具奏。”[42]这道谕旨似乎表明，他要着手解决这个关乎大清王朝发展的根本问题了。

但是这项改革难度极大，因为它涉及中央衙门和官员的切身利益，所以在中枢层面就遇到了很大阻力。马齐等人查了半天，最后上奏表示，因为数据头绪太多，所以他们一时没查明白。康熙令再查具奏，但是马齐等人继续采取拖延战术。时间一长，康熙就忘了此事，再未见到下文。

这说明，康熙晚年已经无力兴革。

康熙皇帝早年积极有为，但是晚年却失去了锐气。从康熙统治中期起，他在政治上的保守倾向就越来越明显，这从他对赴任官员的训诫中就可以看得出来。他对官员的要求，由早年的积极有为，变成了中年之后的“不生事，不更革”。

康熙二十七年（1688年）三月，甘肃巡抚依图陛辞，康熙皇帝对他说：“尔到地方，当洁己率属，修守成例，若纷更一次，则民受一次之累。如有甚不便民之处，方可更改。”[43]

康熙二十九年（1690年）九月，江苏巡抚郑端陛辞，康熙交代说：“尔只须公尔忘私，亦不必吹毛求疵，在地方务以安静为善。”[44]康熙四十五年（1706年）四月，云贵总督郭瑮陛辞，康熙说：“云南粮食丰足，地方太平，尔但当加意爱恤兵民，不得生事。”[45]

康熙四十八年（1709年）十月，四川巡抚年羹尧陛辞，康熙嘱咐道：“尔不可学从前汉军行事，总之以安静为要耳。”[46]

康熙五十年（1711年）三月，巡抚潘宗洛陛辞，康熙重复道：“今天下太平无事，以不生事为贵，兴一利即生一弊，古人云‘多事不如少事’，职此意也。驭下宜宽，宽则得众，为大吏者，若偏执己见，过于苛求，则下属何以克当。”[47]

…………

除了政治上更加倾向保守，康熙晚年没有进行必要的改革还有一个原因是，他晚年疾病缠身，因为太子的问题耗尽了精力。调整中央与地方的财政分配比例是一个巨大的系统工程，涉及税收体制的根本调整，波及社会的方方面面，晚年的康熙已经调动不起这样大的心力了。

除了地方留存问题，对于“永不加赋”政策的弊端，当时大臣也已经有了比较深刻的认识。比如康熙时期的治河名臣靳辅就曾经说，如果按照实际的需要，大清朝“每岁额赋亦应有粮二千四百三十万石、银八千七百四十八万两”[48]。而现在征收的税赋还不及此实际需要的三分之一。他说，赋税并不是一味地越轻越好，赋税过轻将造成“水利不修”“赋轻民惰”和“生者寡而食者众”三大弊端。

对于“永不加赋”的后果，后来人看得当然更为清楚。乾隆年间的名臣陈宏谋就曾指出，僵化的财政制度完全制约了中央及地方的财政开支，这只能造成经济停滞。他说，地方政府因为缺乏经费，不敢轻易举事，各省督抚也都视动用国帑兴办利民之事为畏途，“司计者多一事不如少一事，既可免目前驳诘，又可少日后干系”，他深为忧虑地说：“人人如此，事事如此，地方诸事，日就废弃，亦非长策也。”[49]

对于“永不加赋”的这些弊端，自诩英明的康熙皇帝当然不可能毫无察觉。但是康熙晚年恪于自己的“好名”，汲汲于沽名钓誉，说什么也不愿意损害自己“爱民如子”、减轻百姓负担的“美名”，绝不允许有人动摇这一政策。

九

事实上，从康熙后期起，大臣们就不停地上疏，建议把无法监管的火耗公开化，明定标准，大大方方地征收，明明白白地监督。有人“请定火耗数目。揭示州县，明白晓谕州县官，于定数之外多取者，即行参奏”。有人建议“于征粮之内，明收加一火耗，一切陋规概行禁止”。由地方官私自征收变成政府公开征收，收来的钱一是可以弥补各地亏空，二是可以“量留本官用度”，也就是说，用于官员的生活和地方建设。这其实就是后来雍正皇帝“火耗归公”和“养廉银”改革的基本思路。

但是康熙皇帝坚决不同意这一做法。他说，他刚刚宣布对天下百姓“永不加赋”，又公开同意地方官员在税外征收火耗这样的费用，这样一来，无异于破坏了他“永不加赋”的承诺，将会导致他蒙受“加征”“加派”的恶名。他决不会承担起这个罪名。所以，他多次坚决拒绝这个方向本来非常正确的建议。他看似聪明地说：“此事大有关系，断不可行。定例私派人罪甚重，火耗一项，特以州县官用度不敷，故于正项之外，量加些微，原是私事。朕曾谕陈瑸云，加一火耗，似尚可宽容。陈瑸奏云，此乃圣恩宽大，但不可明谕许其加添。朕思其言深为有理。今陕西参出亏空甚多，不得已而为此举，彼虽密奏，朕若批发，竟视为奏准之事，加派之名，朕岂受乎？”就是说，耗羡原来是地方官的“私事”，地方官增加火耗的征收，皇帝只能默许，绝不可以下明谕批准，不然老百姓就会骂皇帝。如果默许，这个骂名就由地方官来承担。他还说：“民间火耗只可议减，岂可加增？朕在位六十一年，从未加征民间火耗，今安可照伊等所奏加增乎？”[50]这充分显示了康熙的“好名”心态和“鸡贼”之处。

十

既然没有勇气调整中央地方财政分配比例，也不敢突破自己“永不加赋”的承诺，康熙皇帝就只能默许陋规的存在。因为他清楚地知道，如果没有陋规，官员根本无法生活。“为官之人，凡所用之物，若皆取诸其家，其何以济？”“身为大臣，寻常日用岂能一无所费？若必分毫取给于家中，势亦有所不能，但要操守廉洁，念念从爱百姓起见，便为良吏。”[51]

不改革不完全财政制度，提高官员工资，就只有一个选择：睁一只眼，闭一只眼，让官员们偷偷去搞灰色收入。所以，康熙皇帝私下里对大臣们“交底”，认为“规礼”是官员们的“应得之物”，他对官员“一意从宽不察察于细故也”。比如他在直隶总督赵弘燮关于陋规的密折里曾这样批道：“外边汉官有一定规礼，朕管不得。”[52]

康熙晚年，浙江巡抚朱轼在密折中说，工资根本满足不了生活需要，因此要求“浙省钱粮正项之外，余银八千余两，皇上如将此项赐臣以养家口，臣必尽职料理地方”。这实际上是自辟“养廉”。康熙皇帝不但一口同意，而且还加以鼓励。他批道：“似此等事，奏得最是。”[53]

上文提到，江西巡抚白潢曾在奏折中一一列明巡抚衙门的陋规收入，其中还表示，“每年盐商规礼银一万两”，他打算以后继续收。对此，康熙批道：“此项该收。”

康熙五十三年（1714年），川陕总督鄂海在密折里开列了一个下属官员馈送礼品的单子：“巩昌布政使送二百四十两，四川布政使送四百两，陕西提督、总兵官由伊等份额所得东西内，各送二百两，四川提督送二百两，总兵官各送一百二十两。因西安粮道、四川按察使兼理盐务，俱各送二百四十两，总计算之，一年可得一万六千余两，将此按前面所列事项粗略算之，需银七千余两，仍余八千两，奴才养家口私用敷用。”[54]

鄂海请主子指示，何