第十章 康熙：“最宽仁”皇帝制造“最畸形”财政制度

制。“贪取滥用者，又因无所限制，借规礼之名，恣意横索，弊端种种。”这就导致我们前面所说，本来收一万两陋规可以满足公私支出的需要，但是在贪婪的驱动下，往往会收到十万两。而且陋规半制度化后，每个官员的生活都离不开陋规，这其实是将天下所有官员都推入“有罪”的境地之中，如果以此为借口究查，则所有人都可以被认定为贪官。然而法不责众，“贪官污吏遍天下，虽有参劾，不过十分之一”，实际上也就导致了反贪无法真正进行。随着时间的推移，陋规支出成了地方财政支出的一大项，标准越来越高，数目越来越惊人，因此，陋规反过来又加速了亏空。“国家之重务在钱粮，州县之通病在亏空。亏空之事州县笃之，亏空之根起自督抚。”

七

读到这里，可能有读者会问，既然地方财政不足，那么康熙皇帝为什么不正式提高税率，满足地方政府经费以及官员生活支出的合理需要呢？这样，国家可以掌握并控制税收幅度。要不然，采取“表面禁止，实际默许”的态度，让地方政府“非法地”、偷偷摸摸地收取火耗，只能让火耗的发展毫无限制，反而不利于中央政府的监管。

但是康熙皇帝却不能这样做，因为他任内有一个著名的政绩，叫作“永不加赋”，这是他一生最引以为自豪的“德政”。

清代皇帝的一个重要历史认识，即“明亡于加赋”，特别是亡于“三饷加派”。早在顺治元年（1644年），摄政王多尔衮就下谕：“前朝弊政厉民最甚者，莫如加派辽饷，以致民穷盗起，而复加剿饷，再为各边抽练，而复加练饷。”[38]这话说得当然有道理。事实上，不仅清代，几乎中国所有王朝最后都是因民众负担过重而崩溃。

康熙皇帝在清代历史上地位非常重要，一个重要原因是他是一个建章立制的帝王。基于“大清亿万斯年”的考虑，他决心在他任内，将“轻徭薄赋”这一原则制度化，让后世子孙永远不能提高老百姓的税率。这样既可以避免大清重蹈前明的覆辙，另一方面，他也可以以一个“千古明君”的形象载入历史。

康熙五十二年（1713年），康熙皇帝下达了一道震动天下的旨意：

今海宇承平已久，户口日繁，若按见（现）在人丁加征钱粮，实有不可。人丁虽增，地亩并未加广，应令直省督抚，将见（现）今钱粮册内有名丁数，勿增勿减，永为定额，其自后所生人丁，不必征收钱粮。……岂特有益于民，亦一盛事也。[39]

康熙这道谕旨，把天下丁银，也就是人头税，永远固定在康熙五十年的数字上，“其自后所生人丁，不必征收钱粮”，后来被总结成“滋生人丁，永不加赋”。就是不管国家人口增长多少，永远不再增加税收。雍正年间，又秉承康熙的政策宗旨，实行摊丁入亩，就是把人头税摊到土地税中，而且规定新开垦的土地不再增税，这实际上就取消了在中国历史上实行了一千多年的人头税，并且将土地税固定化。

这是一项极为重大的制度改革，也是一件开天辟地的大事。因为从此之后，大清王朝税收的总数基本不再变化。在此后一二百年间，大清政府每年所征地丁银，也就是农业税稳定在两千八九百万两，再加上关税等其他税收，年财政收入基本在四千万两左右。这是按康熙定下的“祖制”和“红线”，不管情况如何变化，皆不得突破这一数字。后来，雍正说大清朝“赋有常经”，乾隆说“国家经费有常”，指的都是这个意思。清代历朝皇帝确实能谨守“永不加赋”的祖训，康雍乾嘉道几朝，朝廷每年大体恪守岁入银四千数百万两、岁出银三千数百万两这一财政格局，中央政府的税收与其他朝代比确实是非常之轻。[40]

康熙认为，这一制度可以从根本上限制后世皇帝剥削天下的程度，一劳永逸地减轻百姓负担。对皇室家族来说，这当然是一个非常具有自我牺牲精神的制度设计，康熙因此也确实成为被后世热烈颂扬的“千古明君”。清代后世皇帝一说起大清的成绩，第一项往往都是“滋生人丁，永不加赋”，“深仁厚泽，沦肌浃髓”。臣子们一提起这项仁政，当然更是称颂无已，称之为“天恩浩荡，亘古未有”，“此诚自古帝王所未闻之盛典，而我国家亿万世休养生息之政源也”。至晚清时，学者黄遵宪仍称“永不加征之谕，皇祖有训”，“上稽百世以上，旁考四海以外，未有如我大清之轻赋者”。

但是，康熙万万没有想到，这样的制度设计后来在实行中却出现了严重的不良后果。

第一个后果是通货膨胀之后，财政收支的严重不平衡。清代的通货膨胀非常厉害，康熙去世后，从雍正到嘉庆年间，因为经济发展及美洲白银大量涌入等原因，全国物价涨了三倍。然而税收却不能同步增长，这也就意味着到了嘉庆年间，政府的税收相当于缩减为原来的三分之一。一个国家的财政收入减少了三分之二，还能正常运行吗？

第二个后果，国家一旦有重大突发事件，固化的财政系统无法支持。所以我们后来可以看到，咸丰年间，太平天国起义，朝廷军费无出，咸丰皇帝恪于“永不加赋”的祖训，不敢增加税收，只好大开卖官之门，导致吏治极度败坏。

第三个后果是清代财政承担的社会功能极少。《康乾盛世历史报告》一书分析了乾隆三十年（1765年）的财政支出，发现军饷和俸禄占了百分之八十以上，其他比如教育经费，不过占百分之一多一点，以救济孤贫为代表的社会福利支出不足百分之一，支持社会生产方面的固定资产投入几乎没有。虽然清代财政社会功能极少，但是这方面的支出也不可能彻底取消，而且随着社会的不断发展，地方政府规模越来越大，供养的人越来越多，财政支出的需要也不断增加。“国帑岁下，虽循常则，而有司竭蹶，则必他有侵冒以为取偿”。既然皇帝限制了“永不加赋”，就是不能再加税，地方政府只好拼命在中央政府无法公开监管的“费”上想办法。火耗率因此发展得越来越高，老百姓承受的实际税费其实更高。

所以，有些学者从阴谋论角度出发，认为清代的“永不加赋”其实只是一个欺骗民众的幌子，目的是更凶狠地盘剥。比如章太炎在《讨满洲檄》中就直斥“永不加赋”政策乃“外窃仁声，内为饕餮”。

八

对于这些问题，康熙本人也并不是没有认识。而且一定程度上说，他的认识还是非常深刻的。比如对于亏空的起源，康熙就发表过这样的谈话：“朕听政日久，历事甚多，于各州县亏空根原（源），知之最悉。从前各省钱粮，除地丁正项外，杂项钱粮不解京者尚多。自三逆变乱以后，军需浩繁，遂将一切存留项款，尽数解部，其留地方者，惟俸工等项必不可省之经费，又经节次裁减，为数甚少，此外，则一丝一粒无不陆续解送京师，虽有尾欠，部中亦必令起解。州县有司无纤毫余剩可以动支，因而有那（挪）移正项之事，此乃亏空之大根原（源也。”[41]

也就是说，我对各地方政府财政亏空的起源一清二楚。开国之初，各地存留资金很多，但是三藩战争一起，军费压力大，所以就把地方上几乎一切存留都裁掉了，一丝一粒都收归中央。州县政府没有一点余款可以动用，所以一有事情，不得不挪用本应上交的财政资金。这是亏空最主要的原因。

从这道上谕我们可以看出，康熙非常清楚，亏空起源于地方财政存留不足，要解决这个问题，必须从根本上调整中央与地方的财政比例，以此来改善地方财政状况