第十章 康熙：“最宽仁”皇帝制造“最畸形”财政制度

内外诸臣谁敢言者。三次南巡为期相隔不远，且值蠲免灾荒，所征钱粮，为数又少，填补不及，遂致亏空如此之多，尔等皆知之而不敢言也。”[32]

有资料显示，自康熙十八年（1679年）至五十三年（1714年），各直省亏空银八百余万两，米谷一百五十万石；自五十四年（1715年）至六十一年（1722年）二月，各直省亏空银九百一十三万两，米谷二百四十二万余石。

实际上，地方财政亏空现象不仅是康熙朝才存在的，它困扰了整个有清一代，这正是地方经费严重不足的重要表现。

第二个后果是火耗加征的恶性发展。

亏空国家财政资金毕竟只是权宜之计，一旦查出，就是重罪。所以各地官员还是要绞尽脑汁想其他办法，这个办法就是上一章我们提到的加收火耗。一般来讲，火耗率五到十之间，就可以满足各级政府的需要，但是到康熙后期，湖南达二十到三十，山西是三十到四十，陕西是二十到五十，而山东和河南达到百分之八十。全国的平均水平，大约在百分之三十到四十之间。

康熙年间，没有任何一个官员不收火耗，就连著名清官陆陇其做嘉定县令时，每两地丁银也收“耗羡银四分”（正项4%）[33]。陆陇其以道学自任，律己极严。就连他也不得不收火耗，可见火耗已经是康熙朝国家机器运转必不可少之物。

康熙年间的另一位官员赵申乔在做地方官时曾经以公告的方式向老百姓解释过他为什么要收火耗。他说：“日用之米蔬供应，新任之器具案衣，衙署之兴修盖造，宴会之席面酒肴，上司之铺设供奉，使客之小饭下程，提事之打发差钱，戚友之抽丰供给，节序之贺庆礼仪，衙役之帮贴工食，簿书之纸札心红，水陆之人夫答应，官马之喂养，走差舆夫、保甲牌籍、刊刷由单、报查灾荒、编审丈量等项，皆有使费陋规，难以更尽枚举。”[34]可见陋规的用途主要就是三项：一是用于州县官日用办公，二是用于地方公共事务，三是用于官场应酬开销。

对于加征火耗这件事，康熙本来是坚决不允许的。早在顺治时期，朝廷就曾规定：“官吏征收钱粮私加火耗者，以赃论。”[35]康熙十七年（1678年），康熙皇帝也曾经专门规定：“州县官克取火耗，加派私征及司道府徇情不报者，皆革职提问。”

但是随着时间的推移，康熙皇帝不得不默许了这种做法。因为他很清楚地方政府是因为财政紧张才不得不出此下策。《康熙起居注》记载，康熙二十八年（1689年），他曾就这个问题和地方官当面进行过一次对话。康熙问即将赴任闽浙总督兴永朝：“湖南所收火耗何如？”兴永朝回答：“若断绝外官火耗，则外任实不能度日。”康熙听后，只回答了一个字：“然。”

所以，后来康熙皇帝说：“凡事不可深究者极多，即如州县一分火耗，亦法所不应取。”就是说，火耗即便只收百分之十，也是国法所不许的。但是，因为国家财政没有给地方支出留下余地，所以实际上也无法对这种约定俗成进行认真惩处：“若尽以此法一概绳人，则人皆获罪，无所措手足矣。”

当然，康熙默许地方官征收火耗（耗羡银两）的初衷，只是为了让他们解决地方衙门办公费用与地方公共事业支出的不足，并不希望他们把这些钱纳入私囊。但问题是，火耗是国家明令禁止而私下默许的项目，所以多收少收，国家自然不能制定明确标准，征收过程既不透明，又没有任何监督措施，所以征收多少，实际上只能是地方官的“良心账”。既然如此，大多数地方官员自然就“不讲良心”，尽可能将征收额扩大，以充分满足行政经费的需要，并且以所余部分肥己。所以火耗就发展得越来越穷形尽相，不着边际，在有的地方达到了百分之二百，甚至更高。

六

第三个后果是陋规体系的正式形成。

陋规的出现，说到底，是畸形的财政制度造成的。

在清代开国之时，地方官的正式收入并不像后来那样菲薄。清袭明制，俸禄本薄，不过朝廷因为考虑到地方官员的实际支出需要，给他们安排了“薪银”“心红纸张银”等补贴：“在外文职，照在京文职各按品级支给俸银外，总督岁支薪银一百二十两，蔬菜烛炭银一百八十两，心红纸张银二百八十八两，案衣什物银六十两……左布政使（后称布政史），岁支薪银一百四十四两，蔬菜烛炭银八十两，心红纸张银一百二十两，修宅什物银四十八两，案衣银五十二两……知府，岁支薪银七十二两，心红纸张、修宅什物银各五十两，案衣银二十两……知县，岁支薪银三十六两，心红纸张银均三十两，修宅什物银均二十两，迎送上司伞扇银均十两。”[36]

所谓“薪银”“蔬菜烛炭银”“心红纸张银”“案衣什物银”“修宅什物银”等名目，显然是按他们实际生活需要提供的补贴。清初物价本低，很多地方事务支出又有专门的经费，不需要地方官自己搭钱，因此，有些清廉之员谨守朝廷所发的工资和津贴，勒勒裤腰带，也能基本满足生活所需。

但是这些补助实行不久之后，因为战争压力越来越大，不仅地方财政经费不断压缩，官员的补贴也被不断削减。顺治十八年（1661年），朝廷首先裁掉了柴薪银：“其心红纸张等项，系衙门公费，不应算入俸银数内，著另给。柴薪等项，在内各官，已经裁革，外官亦应裁革，其在外无世职武官，应照在内武官，一体支俸。”康熙八年（1669年），又进一步将剩余的心红纸张等项银两全部裁掉。

这样一来，官员的正式收入就根本不足生活之用了。当时的御使赵璟曾经上疏指出，朝廷发放的工资，仅够基本生活费用的六分之一：“查顺治四年所定官员经费银内，各官薪俸心红等项，比今俸银数倍之多，犹为不足。一旦裁减，至总督每年支俸一百五十五两，巡抚一百三十两，知州八十两，知县四十五两。（若以知县论之，）计每月支俸三两零，一家一日，粗食安饱，兼喂马匹，亦得费银五六钱，一月俸不足五六日之费，尚有二十余日将忍饥不食乎？”[37]

所以，地方官收取火耗的动力，小部分是急地方之所急，为了办理地方公务，大部分只是为了自己的生活起见。所收火耗，除了部分用于地方开支，还有余钱可以满足自己的生活支出，甚至可以让自己过上相当奢侈的生活。当然，对于这笔巨大的好处，他们不能独吞，有一部分还要分润上级，需要层层送礼，这就形成了陋规。

雍正皇帝对陋规的背后机理表达得很清楚。他说，“凡为州县地方官，实有万不得已公私两项之用度”，因为用度不足，不得不多收火耗。那么，州县官过上了舒服的日子，上级官员却过着穷日子，这实在既不合天理，也不近人情。所以州县官员的收入必须分润上司，自然而然，火耗要进行“再分配”。“再分配”的主要方式就是陋规：“州县既有耗羡，而上司官员无以养廉，势不得不收州县之馈送，是上司冒贪赃之罪，以为日用之资。”

这种分肥不只在地方官系统进行，有时也要惠及京官，这就是大家熟知的“冰敬”“炭敬”和“别敬”。康熙年间，被康熙帝称为“好官”的江苏巡抚吴存礼为官期间，曾给京内外二百多名官员送礼，其中绝大部分为朝廷重臣，礼银总额达四十四万余两。

陋规严重败坏了官场风气，因为陋规见不得光，所以送多少收多少，完全凭双方的取予心态，没有任何限