第十章 康熙：“最宽仁”皇帝制造“最畸形”财政制度

公用品的费用、政府基层办公人员的工资补助等：“州县修理察院、铺陈、家伙等银两”“各州县修宅家伙银两”“州县备上司朔望行香纸烛银两”“在外各衙门书吏人役工食银两”等项，把省下来的钱送交中央，“以应军需”。

到了顺治十一年（1654年），又因财政紧张，“裁扣工食等银二十九万九千八百余两”，也就是说，扣减天下基层吏员工资近三十万两，“将所裁钱粮于紧要处养赡满洲兵丁”。

顺治十三年（1656年），在中央财政极度困难的情况下，朝廷再一次大规模地“裁直省每年存留银两”，各省政府的经费遭到大幅度削减，裁减的项目包括省级官员组织阅兵的经费、官员出差补助、省政府购买办公用品的经费、低收入群体的救济经费、地方教育经费、省级与中央的通信费用等，其具体名目如下：

抚道按臣巡历操赏花红银：6292两；

预备过往各官供给下程柴炭银：171 064两；

督抚按巡历造册纸张、扛箱银：28 916两；

衙门桃符门银价值银：1421两；

孤贫口粮、柴薪、布匹银：87 767两；

朝觐、造册送册路费银：11 748两；

生员廪膳银：126 818两；

考校科举修造棚厂工食花红银：88 087.5两；乡饮酒礼银：4515两；

修渡船银：20 707.5两；

修理察院公馆银：6052.5两；

进表路费银：3626.5两；

渡船水手工食银：10 888.5两；

巡检司弓兵工食银：23 289.5两；

督抚府州县书役工食银：162 341.6两；

合计：753 534.6两。

这次裁减的地方各项经费达75万余两之多，全部移作军费。[24]这些都是省级政府支出运转必不可少的项目，这就导致了我们上一章提到的总督和巡抚不得不自己承担许多公务开支，比如阅兵时要自己花钱犒赏兵丁，自己花钱派送奏折。

到了康熙年间，战争仍然连绵。各地投降的汉人将领反叛不断，特别是三藩战争花费的军费更是巨大。朝廷在财政上想到的最主要的办法仍然是压缩地方财政开支。

根据陈锋的研究结果，康熙七年（1668年），全国起运比例为86.9%，存留地方的比例仅为13.1%，这一占比相比明朝时已经大幅降低。[25]在此之后，朝廷又陆续裁掉了各地的存留银两1 744 369两，地方政府存留仅占整个财政收入的6.4%。及至三藩叛乱起，“各处用兵，禁旅征剿，供应浩繁”，地方财政存留额又一次大幅裁撤。[26]裁撤之彻底，以至当时有所谓“存留钱粮，尽裁充兵饷”之说。[27]

这样无止境地、变本加厉地压缩，使得地方官员手中不但没钱进行地方建设，甚至没钱给衙役们开工资。各地官员开始巧立名目，千方百计地盘剥百姓，以补充经费之不足。这就是导致康熙皇帝所指责的“大小官吏不能子爱小民”“借端私征，重收火耗”等现象的制度原因。

四

如果说在战争紧急之际，采取一些非常措施可以理解的话，那么统一战争结束之后，统治者应该合理制定中央与地方财政的分配比例，最起码要让财政运行回到明代的常轨，才能最低限度地满足地方政府的财政需要。

但是康熙皇帝在这个时候犯了重大的错误。

收权容易放权难，历来是传统政治的一大特点。专制集权制度的特点是自私且短视。经过多年的财政集权，中央官员享受到了财政集中的好处，不愿意再把已经到手的财权拱手送交地方。另外，随着经济恢复、社会发展，中央政府需要做的事很多，要花钱的地方不少。因此，中央政府缺乏归还财政权的动力。

另一方面，中国传统政治的特点是惰性严重，凡事一旦形成“常态”，形成“先例”，就难以从根本上加以改变。从顺治到康熙，财政集权进行了三十多年，时间不可谓不久。所以，康熙二十四年（1685年）天下大定之后，康熙皇帝虽然也开始陆续恢复一些地方存留项目，但恢复的数字却远远不如当初收上来的多。比如各地政府“生员廪膳银”（对各县秀才们的学费补助）一项，原额为190 277两，到康熙二年（1663年）全部裁掉。康熙二十四年（1685年），朝廷为了“培养士气”，宣布恢复此项地方经费，但是恢复的数字，仅是原额的三分之一。[28]这还是恢复得比较好的项目，其他更多的项目，再也没能恢复。到了康熙中期，全国中央和地方的财政分配比例基本固定为82:18。这个比例后来作为“祖制”被历代继承下来。因此与明代的7:3相比，清代地方的财政占比进一步降低。

地方财政权被如此严重侵夺，是清代专制集权力度大于明代的一个表征，由此也造成了一系列严重的后果。

五

第一个后果是严重的亏空。

上文中我们提到，州县一级政府需要花钱的地方很多，中央政府把原有的经费基本都拿走了，地方财政亏空就不可避免。早在康熙八年（1669年），就有很多亏空案发生，比如甘肃平凉、临洮、巩昌三府各属州县，积欠亏空之银高达七八万两，粮十六万三千多石。

从康熙中期开始，各地政府亏空案件开始进入高曝光期。比如康熙三十七年（1698年），陕西长安、永寿、华阴等三县被查出仓米亏空，而且“此仓米事情甚属年久”，已经积累多年。康熙三十八年（1699年），山西又发生太原府知府孙毓璘亏空库银、大同府知府郑润中亏空库银仓米两案。山西巡抚噶礼上奏称这种情况很普遍：“近数年不完或亏欠数十万，下属视为平常，且上司毫不为奇。”[29]其后各地亏空案频发，由州县政府发展到省级政府，数额也越来越大。康熙皇帝也叹道：“近见天下钱粮，各省皆有亏空。”[30]

各地的财政亏空案中，自然有一部分是由于地方官贪污滥用国家经费造成的，但这并非主要原因。绝大部分还是因公支出造成的，特别在上级有紧急或者特殊任务派下来的时候，地方官员除了透支挪用本应该上交的财政资金，别无他法。比如康熙三十九年（1700年），陕西巡抚布喀擅用库银案，经查结果就是“系紧要公务，非私自挪用”。川陕总督吴赫参吴秉谦亏空库银，经查也“俱系军需紧急，因公挪用，并非侵蚀”。康熙六十年（1721年），广东巡抚杨文乾“确访闽省吏治亏空各实情”，是“征台官兵需用米粮，满保将州县仓谷动支碾米”。

各地亏空案中，比较有代表性的是康熙六次南巡所造成的亏空。康熙南巡虽然是彪炳史册的盛举，但是也给很多地方官员留下了巨大财政亏空。比如雍正初年（1723年），满保就曾具折奏称，“梁鼐任内亏空银六万两，系圣祖仁皇帝南巡时所用，臣不便露此事情”[31]。

康熙四十九年（1710年），江南发生巨额亏空案，有人举报江苏布政使宜思恭“任内共亏空四十六万一千两有零”。康熙皇帝看完案卷，自己坦承，这里头有南巡的花费：“朕若不言，