第十章 康熙：“最宽仁”皇帝制造“最畸形”财政制度

小于成龙为直隶巡抚，重用汤斌为江苏巡抚，希望通过“树立典型”的方式来带动官场风气的好转。

这个阶段是康熙一生整顿吏治力度最大的时期。不过和后来的雍正、乾隆比起来，康熙一生所杀的贪官寥寥无几，震慑力度远远不够。而且他还没有把这种反腐的高压态势一直保持下去，到了康熙二十六年（1687年），康熙感觉官场贪风已经得到了一定程度的压制，就不动声色地停止了这项运动。

为什么康熙皇帝反腐没有进行到底呢？这与他的政治哲学有关。

康熙皇帝一生的政治哲学，可以概括为“中正和平”四个字。对这四个字，康熙曾经做过这样的阐释：“凡人于事，贵能中正和平。能合乎中，即是合理。……惟中为难得，得中，则诸德悉备矣。”[15]

所谓“中正和平”，换句话说，就是凡事都讲个度。这体现在对官员上，就是惩罚整顿适可而止，“不为已甚”。

康熙讲求“中正和平”之道，既是他研习理学的心得，也是他研究中国历史得出的结论。战乱初息，他效仿汉初，奉行“中正和平”，“与民休息以爱养百姓”，培养国家元气，自然是正确的，大清王朝因此也出现了“天下粗安，四海承平”的局面。但是，他在吏治问题上也采取“和平”之道，这显然是错误的。康熙熟读中国历史，他相信腐败是这片土地上一种不可能彻底治愈的病症，任何朝代都只能“带病生存”。所以他对腐败没有采取“零容忍”的态度。换句话说，腐败在任何国家都无法“根治”，关键要控制到民众允许的程度的理念，导致了他反腐的不彻底。

同时，康熙反腐提前收手，也与他的性格特点有关。康熙是一个非常“好名”的皇帝，他一心要做像唐太宗那样的千古明君，在历史上留下一个完美的形象，所以他讲究“君使臣当以礼”，非常注意维护官员的体面。他曾经说：“朕于大臣官员务留颜面，若不然，则诸臣其何能堪耶？”[16]康熙三十年（1691年），他曾专门下诏，阐述自己以宽仁治国的理念，表示要“与中外臣民共适于宽大和平之治”，说他对大小诸臣“咸思恩礼下逮，曲全始终，即或因事放归，或罹咎罢斥，仍令各安田里，乐业遂生”[17]。有这个原则做基调，他的反腐只能“适可而止”。

不彻底的吏治整顿注定收效短暂。康熙皇帝不知道，清代文臣的群体性格已经与唐太宗时代大为不同，皇帝的尊重不一定能换来百官的尽心。在这次惩贪运动结束仅十年之后，康熙皇帝亲征噶尔丹，一路经过山西、陕西、宁夏等地，发现这些地方百姓生活非常艰难，也听到了地方上关于官府横征暴敛、贪污受贿的大量传闻，这让他深为触动。他完全没想到，腐败现象在基层政府已经发展得这样普遍。康熙三十六年（1697年）五月十六日，即征讨噶尔丹凯旋的第二天，他就发下谕旨说：“顷由大同历山西、陕西边境以至宁夏，观山陕民生甚是艰难，交纳钱粮，其火耗有每两加至二三钱不等者。……至于山西，特一小省，闻科派竟至百万，民何以堪？”[18]他说，究其原因，一是“大小官吏不能子爱小民，更恣横索遂”；二是各地官员以办理军需为名，“借端私征，重收火耗”；三是督、抚、布政使等官“不仰体朝廷恤民至意，纠察贪污，禁革加派，反多瞻徇曲庇，又或该督抚庸懦懈弛，因而笔帖式及衙门人役无所忌惮，擅作奸弊”[19]。

看来，贪腐确实已经到了不治不行的程度了。康熙下定决心，要以打噶尔丹战役的勇气来彻底整顿一次吏治。他说：“今噶尔丹已平，天下无事，惟以察吏安民为要务。……朕恨贪污之吏更过于噶尔丹，此后澄清吏治，如图平噶尔丹则善矣！”[20]

说到做到，康熙确实立刻开始了一场治吏“战争”。当月他就下令逮捕“服官污浊，朘削小民”以致激起蒲州民变的山西巡抚温保及布政使甘度，并下谕宣称“此等贪官不加诛戮，众不知警！”康熙三十七年（1698年），康熙又派刑部尚书傅腊塔、左都御史张鹏翮亲往陕西，审理因当地官员“侵蚀贫民”导致的财政亏空案。

但是，康熙掀起的第二次反腐风暴，雷声大雨点小，这两个大案的最终处理结果，都远较民众的期望为轻。虽然当初宣称要对贪官加以诛戮，但是，最后康熙还是宣布山西官员“温保、甘度已经革职，谕命免死罪”[21]。陕西的侵蚀亏空案，最后涉案总督吴赫、巡抚党爱等大员也仅被处以革职、降级处分。

运动之所以进行得虎头蛇尾，是因为掀起这次反腐运动的时候，康熙皇帝已经年过四十，已经过了创业期，进入守成期。人到中年，性格和观念往往更趋保守和宽容。康熙的统治思路由早年的积极进取，变成了“不生事”“不更革”，所以这次运动到康熙四十二年（1703年）就基本停止了。在此之后，他再也没有大张旗鼓地整顿过吏治。

在康雍乾三帝当中，康熙皇帝的惩贪力度是最弱的。康熙晚年官场风气大坏与此直接相关。

三

惩贪力度不够，还不是康熙反腐最大的败笔。

康熙皇帝最大的错误是在他漫长的统治期内，将一项极不合理的财政安排固化，形成了制度。如果我们承认清代的腐败是一种制度性腐败的话，那么导致腐败的制度安排，主要是在“千古明君”康熙任内完成的。

康熙朝财政安排的不合理之处，首先体现在中央财政与地方财政的分配比例上。我们上一章提到的陋规的形成就与此密切相关。

现代财政一般分为中央财政、地方财政两部分。中央政府有中央政府的支出，比如养活全国的军队，以及给官员们发俸禄。地方政府也有地方建设的需要，比如兴修道路和水利工程，以及给衙役们开工资。在这二者间如何把握一个合理的分配比例是国家治理的重要课题之一。

随着历代中央集权的不断强化，中国传统王朝的中央财政占比呈现不断提高的趋势。唐代实行两税法后，上缴中央的租税为三分之一，留给地方的是三分之二，这个比例比较符合实际需要，因而也是比较合理的。但是到了明代，中央政府与地方政府的收入比例已经达到了七比三，地方收入严重缩水。明清两代把地方政府所征收的地丁银（大致相当于今天的农业税）分成两部分：一部分叫起运，运交给中央；一部分称作存留，作为必要的地方开支费用，存留在地方衙门。“有学者通过对弘治十五年的起运存留进行研究，得出该年二者的比例为：起运数额超过总数额的68%，存留地方的仅占32%，即起运存留比值大致为7:3。”[22]

明代的这个分配比例是非常不平衡的，明代地方官员缺乏财政资源，导致“地方政府在地方公益事业中处于十分尴尬的状态，财政收支有限，不能承担应有的职责”[23]。清朝开国之初，基本沿袭明制，所以起运与存留的比例一开始与明代相仿。但是从顺治年间到康熙初年，清代地方政府的财政占比却迅速下降。

之所以如此，主要是因为战争。顺治之后，统一战争还在进行，与南明和各地起义军、反抗力量的战争一天紧似一天，军饷供应成了天大的事，一切都要为这个让路。中央政府没有别的财政来源，只有不断压缩地方开支，削减地方存留数量，“变存留为起运”。

比如顺治九年（1652年），因为经费紧张，朝廷裁掉了各地州县政府的多个支出项目，包括州县政府建筑装修费用、购置办