第九章 “陋规”：一种制度性腐败

老百姓征收“鼠鸟耗”和“火耗”，有其客观合理性，但是其合理比例大约应该是百分之一二左右。也就是说，收一百斤粮食，多收一两斤，以备补充自然损耗。然而，康熙年间，官员收的“火耗”，可不是区区这个数字。清代开国之后，“火耗”等名目就有不断加重的趋势，康熙说，“州县火耗，每两有加二三钱者”。也就是说，有的地方，火耗率竟然达到百分之二三十。征了一百斤粮食，竟然有二三十斤被鸟和老鼠吃掉了，或者说，收了一百两银子，有二三十两在熔铸时消失了，这未免也太不合理。实际原因是官员们大量开支无处寻找来源，只好以“火耗”“鼠鸟耗”等为借口，不断加收。

所以“火耗”实际上就是附加税。因此，张仲礼在《中国绅士的收入》中将州县官员的附加税直接列入其私人收入，这无疑是不适当的。他说：“御史胡家玉在1873年指出，朝廷在南昌县的土地税额为每年四万八千多两银子，而知县按惯例在每征收一两正税时可收取零点二四两附加税，因而该知县每年可获得一万二千两银子的额外收入。”其实，这一万二千两中，有相当一部分要用于公共事务。剩余部分要分润上司和其他部门。一方面，上级衙门并无直接税收权，它们更需要解决行政经费不足的问题；另一方面，上级怎么可以允许自己不如下级富裕呢？所以自然而然，“附加税”就成了各级陋规的基础。

八

陋规的“陋”字反映了世人对它的道德判断。因此，今天的读者有一种常见的认识，认为陋规是贪腐的产物，并且主要都归入了官员的私囊。这确实是一个很大的误解。综上所述，陋规产生的最初原因，是地方官员收支的巨大不平衡。它本来的主要用途也是地方公务。因此，它不能直接列入官员的个人收入。

事实上，到了后来，特别是十八世纪晚期，这些陋规已经演变成了一种“复杂的非正式经费体系，与正式的财政管理相辅相成。……获取它们的大多数方式是非法的，但是在全国规模看来，非正式的经费体系并不是简单的、已经制度化的腐败。尽管参与这一体系的许多人无疑会从中牟取私利，但它的存在，基本上是对中国帝制晚期的财政无法向官员提供履行职责手段的一个回应。至少一个世纪以来，非正式经费体系很好地填补了这一缺口”[18]。

所以，我们很容易理解著名清官林则徐也公开收受陋规。道光二十六年（1846年），陕西发生重大灾荒，地方税收大幅减少，导致国家的军粮都停征了，然而，陋规的致送却不能停止，陕西粮道张集馨在《道咸宦海见闻录》中说这一年“督抚将军陋规如常支送”[19]，其中的“抚”就是陕西巡抚林则徐。那么林这一年所得陋规多少呢，张集馨说，计“每季白银一千三百两”，另有“三节两寿”的“表礼、水礼、门包”和杂费，“年逾万”。

不管多大的天灾人祸，林则徐的陋规都会旱涝保收。我们很难想象林则徐为一己之私不顾百姓死活。这一事例只能解释成，离开了这笔陋规，林则徐个人生活以及巡抚衙门的日常运转就无法继续。这个例子可以说明，陋规其实已经成为一种变形的财政制度。任何一位官员也无法跳离“陋规”游戏。由此，我们也就能理解为什么本来是官员们之间表达私人感情的“礼金”，却都有着明确严格的时间和数目规定。因为这名义上是人情来往，事实上则是上级官员赖以活命的固定收入，和国家正式税收没什么两样。“上司各项陋规等于正供，不能短少”，已经成了比国家的正式财政制度还要硬性的制度。因此，许多官员宁可挪用国家正式税收，造成国库亏空，也不敢耽误给上级送礼。

这一局面有许多官员的自述为证。同治二年（1863年），河南学政景其浚在给皇帝的奏折中这样自陈心路：在当官以前，他对陋规一事“未尝不笑之”，认为自己当了官也绝不会收取。但是一当了官，发现不收不行：“及其登仕版也，苦无办公之资，兼不能自存活，而同事诸人，无不收受陋规，不得已试从而效之，而君子遂变为小人，上下官员，联为一气。”谢金銮也说，陋规实际上主要没有进入私囊，“凡有陋规之处，必多应酬，取之于民，用之于官，谚所谓以公济公，非实宦橐也”[20]。一生经历雍乾嘉三朝的汪辉祖在总结为官经验时说道，对于陋规，只能采取现实的态度，不能一概裁尽，“陋规不宜遽裁”，“可就各地方情形，斟酌调剂，去其太甚而已，不宜轻言革除”。他甚至抨击那些要裁减陋规的官员心术不正：“至署篆之员，详革陋规，是谓慷他人之慨，心不可问，君子耻之！”[21]

九

如果这样说来，我们应该给陋规正名，不是陋规，而是“常规”。

问题是，随着时间的推移，陋规确实越来越“丑陋”了。也就是说，刚开始的时候，收取陋规是地方官不得已而为之。但是后来官员们发现，这份收入，官不举民不究，皇帝也不好深管，所以是肥己营私的最佳空间。于是，本来收一万两就可以满足公用，他会收到二万两、三万两，甚至十万两。多余的部分装入私囊，或者送给上级。

康熙晚年，曾经就陋规问题进行过密集的调研。除了白潢，康熙还要求其他总督和巡抚也汇报一下陋规收入情况。

收到白潢的汇报七天之后，康熙皇帝又收到了白潢所处两江地区的新任总督长鼐的汇报。他说：“江苏布政使之秤银四千两，……司、道、府等大员一年礼物银共四万两，两淮盐政拨银二万两，安徽布政使秤银四千两，江西布政使秤银四千两。再者，捐纳之事，……一年二三千两不等。”[22]合计一年，他这个总督和巡抚的收入是一样的，七万两左右。

长鼐汇报的内容看上去很详细，很坦率，他还信誓旦旦地说，他认为一年七万两的灰色收入太多了，所以他每年只收二万两，用于公务。这个表态获得了康熙皇帝的表扬。

但后来的事实证明，他欺骗了皇帝。长鼎五年后在任上去世，雍正元年（1723年），接替长鼐出任两江总督的查弼纳汇报说，两江总督衙门每年陋规收入可达到近二十万两。江苏、安徽两省“布政司秤兑多余之银，粮道、驿盐道、两淮运使等多余之银，两淮盐商所赠礼银，皆送臣衙门，加之各关监督及属下官员馈送之四时礼物，核计岁得共近二十万两”[23]。可见长鼐在任时，实际收受的数量是他向康熙皇帝汇报的十倍。

陋规给贪腐带来了极大的方便。而腐败如同洪水猛兽，只要一开口子，必然愈演愈烈。我们在史料中看到雍正初年各地向皇帝汇报的陋规数目，一般都十分惊人。比如前面我们提到的雍正初年，山东巡抚衙门每年接受的规礼达十一万余两。河南巡抚衙门一年所有各项陋例不下二十万两。

相对于上面估计的雍正年间督抚的实际年支出是八千到二万两，我们可以看到，在国家的默许下，官员们会超越“合理”限度多远。

十

陋规如此肆无忌惮，就出现了几个问题。

第一个是百姓负担过重。

陋规越来越高，各州县的私征额也就越来越高。中国传统官僚办公效率不高，但在贪污肥私时所表现出的主动性、创造性和高效率，却令人吃惊。发现了收“费”的诀窍之后，各地在“火耗”之外，又创造出许多收费的名目，如胡林翼所称：“州县书役样米、淋尖、踢斛、抛散、溷淆，以及由单、串票、号钱、差费等名目，……计每县陋规多至数十款、百余款”