第九章 “陋规”：一种制度性腐败

厅（省政府参事室、省金融工作办公室）主要职责内设机构和人员编制规定》[8]，陕西省政府办公厅设17个内设机构：有综合一处到八处、会议处、信息处、机要处、省应急管理办公室（省政府总值班室）、省政府政务公开和媒体联络办公室、省政府督查室、办公室（人事处）、外联处、行政处（财务处）。省政府办公厅机关行政编制163名，其中省政府秘书长1名、副秘书长8名，省应急管理办公室主任1名（副厅级），省政府政务公开和媒体联络办公室主任1名（副厅级），省政府督查专员2名（副厅级）。处级领导职数52名（含机关党委专职副书记1名）。这些人，都是直接给省级领导服务的。仅一个办公厅的人事编制就这么多，何况协助省委书记、省长工作的其他部室。

按常理推测，清代督抚也应该有一支类似的办公服务队伍。事实上，清代督抚衙门中，也确实存在一个二三百人的庞大班子，他们由幕友、书吏、仆役、家丁这几类人组成，负责省级官员的办公、顾问、保卫、勤杂等事务。

不过，在今天的政府之中，上自秘书长，下至普通科员都是国家公务员，由国家开支。但是在清代，这些人的工资却要由督抚自掏腰包。

为什么呢？因为在清代督抚衙门中，只有总督和巡抚是国家承认的在编官员，其他人都没有编制。也就是说，国家不给总督和巡抚配备下属办公人员。

这种奇怪的设计当然事出有因。第一个原因是总督和巡抚的设置起源于明代，最初，他们是临时性的监察官员，负责巡察各地，事毕还朝，所以没给他们配备固定的署员。第二个原因是清王朝吸取历代地方割据的经验教训，在政治设计上力图保证中央对地方的有效控制。没有属员，轻车简从，自然更方便朝廷对他们的调动，也可以防止总督巡抚们坐大势力。

另一个考虑则是为了省钱。因为这样的设计使中央政府几乎不用考虑省级衙门的经费支出，只给督抚一人开支就行了。从表面上看，这给国家节省了大量财政经费，但实际上，这种设计只是体现出皇帝们的小气和偷懒，并不能减少官僚机构运行中的各种费用。因为督抚位高权重，事务众多，不可能不建立庞大的办公队伍。

在总督衙门中，必不可少的是以下三类工作人员：幕友、书办、仆役。

幕友的地位大约相当于今天政府机构中的秘书长、副秘书长、办公厅主任、副主任之类，起着参谋助手甚至代理决策的作用，所以薪水待遇一般都很优厚。一般一个总督或者巡抚，要请八个以上的幕友，每人年工资至少一千两白银。这样算来，督抚每年需要负担的幕友工资支出就达八千两以上。

书吏也就是普通工作人员，大致相当于今天的科员。他们办理具体的事务性工作，每个衙门有上百人，他们的工资每人每年几十两，加起来也不少。

除此之外，衙门中还有大量的后勤保卫等人员，比如门子、轿夫、厨子、马夫、更夫等，负责收发接待、采买后勤、安全保卫、交通出行等众多事务。这些人的薪水，自然更要督抚来解决。

由督抚来负担身边工作人员的开支，这在今天看来已经十分不合理了，清代的财政制度中居然还有比这更匪夷所思的规定，那就是总督还要负担一部分地方事务支出。

比如，按国家规定，总督作为当地军队的最高统帅，每年都要阅兵。阅兵就要花钱，还要对表现优秀的士兵进行奖励。这些支出并无国家经费，要督抚自筹。

在督抚的诸多不合理的负担中，有一项最有代表性，那就是皇帝与督抚的通信费用。封疆大吏经常要派人往返京城，递送奏折，与皇帝沟通信息。奏折事关国家机密，需要多名得力干员专程护送，这笔路费每年平均不下千两，边远省份花费更多。这些支出，皇帝同样不管。

那么，一位总督一年到底支出多少呢？在雍正年间，物价尚低之时，刘世明在福建巡抚任职时具折奏道：“巡抚衙门一切需用……酌量于不丰不啬之间，每年不过一万四千五百金。”[9]“浙江巡抚李卫到任时，吃食口粮俱系原籍装运外，其他的一切日用盘费及衙门幕宾束金，每年还要八千余两。山西巡抚衙门一年内共用银九千七十二两。直隶总督一年则需要二万四千九百两。比较贫穷的贵州巡抚衙门每年也需银八千五百两。……从以上一些督、抚衙门的用度情况看，总督、巡抚要维持正常公务和养赡家口涉及的私人开支，每年所费在八千至二万多两不等。”[10]

五

所以，陋规的产生也有其“不得已”之处。收入一百五十五两，支出八千至二万多两，解决这中间的巨大差额是一个非常现实的问题。

所谓靠山吃山，靠水吃水。在没有独立财政来源的情况下，督抚们只能靠他们的权力，通过“勒索下属”来搞一点经济收入。这种“勒索”时间长了，就形成了陋规。

其实早在康熙晚年，陋规问题就已经发展到了非常严重的地步，所以康熙皇帝也曾对陋规情况进行过调查，想看看陋规具体都有些什么内容。康熙五十六年（1717年），江西巡抚白潢按要求在奏折中向皇帝详细汇报当地的陋规收入。

白潢具体列举了江西省陋规的五项内容：一是节礼，下属官员在节日所送，每年大约五万两。二是漕规，粮道衙门所送，每年四千两。三是关规，辖区内两家税关衙门所送，每年两千四百两。四是盐规，盐商所送，每年一万两。五是钱粮平头银，每年八千两，布政使衙门所送。总数达到七万四千四百两。[11]

从这份清单可以清楚地看出，白潢收到的“规礼”由“规”和“礼”两部分组成。所谓“规”，是由下属部门送的，上述的“漕规”“盐规”“关规”以及“钱粮平头银”即是。而所谓“礼”，则是官员们以个人身份送的。白潢所说的“节礼”就是这个。

要想彻底了解陋规的产生过程，我们不妨花点时间一项项分析一下。

先来看看“规”。

总督巡抚衙门的“规费”一般来自他直接管的下一级部门，比如布政使衙门、粮道衙门、盐务衙门以及各税关等有钱有权的部门。

规费的第一项是“钱粮平头银”，来自布政使衙门。当然，布政使衙门并没有直接税收权，这笔钱是由各基层政府，也就是各州各县送给布政使衙门的，布政使衙门再分一部分给总督。“州县和其他下属机构缴送的收入到达布政使、督粮道等官员手中，但是它们并未成为后者独享的财产。这些钱粮的接收衙门是经费流向更高衙门的渠道。在山东，运费和饭银等形式的经费大多合并为‘分规’，这是因为它们是在布政使、巡抚和总督之间进行分配的。同样，广东藩库的搭平银则在总督、巡抚、布政使、按察使之间进行分配。江宁布政使觉罗石麟奏报，他已从江苏州县收到随平银12900两，其中每年平规银1500两呈送总督，2700两呈送巡抚。”[12]

第二项是关规，来自各税关。各税关都是肥差，他们收到的税，除了上缴国库，往往还会有大量的盈余。这些盈余，一般会在税关官员和上级领导之间进行分配。比如福建省的盈余是分成四等份：两等份，也是百分之五十，送给巡抚衙门。一等份，也就是百分之二十五，税关官员自己留下，还有一等份，分给税关办公人员。

“漕规”来自管理漕运的粮道衙门。这些钱是各州县