第二编 最坏的结局，最好的样本：清王朝的腐败与反腐败

来源：进出口税费据《郭士立备忘录》第43页数字计算；粤海关奏报数字据《粤海关志》卷10，第15页。图片来源：《鸦片战争前粤海关税费问题与战后海关税则谈判》（吴义雄）

通过这张表，我们可以看到，粤海关每年向朝廷奏报的征收数字均小于实际征取的税费，其中1831年、1832年，奏报数竟比实际征收少三分之一。

此外，这些税款总是被截留几个月，海关监督和钱庄都可以靠高利短期贷款来获得大量收入。这些在旧式账册中均无法体现。

1865年，赫德对中国海关最早的记账形式进行了改革，他淘汰了中国传统的旧式清册，建立了一套“严格的、详细的和绝对可靠的”会计制度。在这个过程中，他得到了英国财政部公共会计委员的指点和帮助，因此，中国海关会计制度体系的基础是英国公共财产特别委员会制定，并于1866年实行的所谓的英国新财政制度。这套新制度对海关税收的上缴和留用可以进行详尽的、便于查询的记录。明晰的财会记录使得做假账更加困难，从而有效地遏止了海关腐败行为的滋生，提高了海关行政的效率。

配合新的会计制度，赫德还建立了有效的审计制度。他专门设立了稽查账目税务司，作为一个独立的机构，对各关财务会计制度进行监督。其中正稽核专门负责巡视各口海关，每年至少去每个港口检查账簿和账目一次。稽查方式是抽查，“他会出其不意地下去并做到：1.账目一直记到最近的；2.金库金额和账簿试算表相符合；3.因为人们不知道他什么地方不检查，所以他的巡查就将使一切都更加仔细”[43]。

稽查税务司的权力很大，每到一处，正稽核就马上接管保存结余或相关的单证，支票和存折的保险柜钥匙及全部账册，不受任何干扰。一旦发现有未经授权的支出、滥用公款或其他不正当行为，他就有权停止任何税务司或负责关员的职务。

赫德做的第三件事是人事制度改革，对海关进行换血，把海关重要岗位基本上换为外国人。赫德坚持，总理衙门必须赋予他人事的全权，“总税务司是唯一有权将人员予以录用或革职，升级或降级，或从一地调往他地者”[44]。

这一制度的要点是“进人必考”。其他任何人和机构，包括他自己都不能安插自己的人。在这方面，赫德主要借鉴的也是英国经验，因为当时的英国已经拥有一套高效廉洁的文官制度。赫德在选择海关雇员时实行全球招考、公开选拔，先后在上海、九龙、广州、青岛和伦敦等地设置考点，不管是谁介绍来的人，必须参加考试。

赫德在广州有位牧师朋友，希望赫德能够为其儿子乔治·俾士在中国海关里安排一个职位。赫德碍于朋友的面子不好推辞，“但他要求乔治·俾士到伦敦的办事处报名参加考试。结果，这位伦敦大学的毕业生因条件不符而被淘汰”[45]。

赫德留下的文件还提供了另外一个典型例子，他的一个朋友和一个同学的孩子和亲戚也没有通过考试：

“对艾特肯没有通过考试，我很遗憾。但我并不感到奇怪，你不录取他是做得对的。1851—1852年我上大学时曾寄宿在他祖父的房子里，他的父亲和我一直是好友。埃文斯是我小学同学尤斯塔·范宁的侄子，1847—1850年我们一起在都柏林的美以美会学校；他落选了我也很遗憾！”[46]

在处理违规行为上，赫德非常果断，坚持有法必依，执法必严，从不搞“下不为例”。“贪污、侵吞、挪用、受贿等不廉行为者，一经税务司上报总税务司，将予立即开革。”这一点他说到做到，甚至自己也会主动负连带责任。1873年4月，一个副税务司的失职造成了海关23 000两银子的损失，赫德认为自己有失察之责，用自己的钱填补了这个亏空。

关于道德约束和制度约束，赫德与中国官员进行过一次有趣的讨论。1864年7月29日，赫德同中国官员董恂和文祥一起漫谈“道德”这个话题。赫德回忆，“我说中国人和我们不同之处可以追溯到根本的出发点：中国人说人性善，我们说人性恶。中国人因而求助于行为准则和由教亦即教育养成的规矩；我们则通过‘惩’，对违法进行治理和处罚，树立法律和规章”[47]。

十一

配合以上制度改革，赫德还进行了工资制度改革。我们讲过，清代旧式海关各级工作人员名义上工资都极低，表面上看差不多是给大清帝国免费打工，但是，实际上他们却个个都是超级富翁。赫德说：“中国的祸根在于官员薪俸低微不足。”

赫德说，为了使海关改革卓有成效，必须用支付高薪的方式使关员们保持廉洁。“一切费用，不可减少。若少，则所用之人，必为奸商所买。”

赫德制定了《中国海关管理章程》，实行高薪养廉，但前提是公开透明，把海关关员的收入晒在阳光下。

按照赫德制定的章程，海关内外班华洋人员的基本薪酬如下：

内班（相当于当今海关的职能管理部门人员，也就是行政人员）：

税务司9000两

副税务司3600两头等帮办3000两二等帮办2100两

三等帮办1200两

外班（相当于执行查验、稽查、调查等外勤工作人员）：

超等验估2400两头等验估1800两二等验估1200两超等验货1200两

头等验货1080两

二等验货960两

超等钤子手（稽查员）844两头等钤子手720两

二等钤子手600两[48]

主要以华人为主的职务，工资虽然低于洋员，但是与中国社会的普通标准比起来也是非常高的，几乎是其他国家相应的行政机关的两倍。比如“通事”根据等级不同，年薪为900两—2400两。“帮办通事”根据等级，年薪为360两—900两。最低的“额外通事”年薪为240两—360两。

除基本年薪外，关员还享有年度奖金和福利津贴。员工在海关工作一定年限后能获得一笔额外的工资，如表现突出还会得到额外奖金和加薪。在海关干得越久，获得的待遇就越高，保障也越丰厚，这在无形之中提高了海关人员参与腐败的成本。

高薪养廉制度使关员无后顾之忧，也不必去冒贪污中饱的巨大风险，也保证了关员们的工作热情，促使他们长期为海关效力。“新关之所以能如此高效运作与其高昂的工作报酬是直接相关的。”

综合来看，赫德的几项管理制度是相互关联的：高薪激励机制，让关员们“不想贪”；先进的会计制度和审计监督制度，让关员们“不能贪”；严明惩戒制度，让关员们“不敢贪”。这三者互为补充，不可分离。

赫德不仅自己在海关实行高薪养廉，还把这个做法作为一项重要建议，贡献给清朝政府。在1865年10月17日向清政府递呈的《局外旁观论》中，他建议说：

文之要，惟各官俸禄。各等官员应予以足敷用度定数，不致在外设法得钱。升官加俸。……其民不服，并非被勒之多，因无定时、无定数而系私取。若因国家用度，新定民间应纳各项银两，必无不服。所交之银，并无格外为难，反