第二编 最坏的结局，最好的样本：清王朝的腐败与反腐败

中强调：“以粤海关与随带之衙役，左右勒索，额外苛求，以至正饷加倍三四。系英人不服，致启衅之大端。”[36]

有趣的是，参与谈判的中方官员居然也持有几乎相同的看法。比如耆英在1843年的一份关于关税的奏折中有一段话：

从前粤海关于正税之外，皆有羡余。是以监督洋商一切公事，得以从容措置。无如日久弊生，洋商（指十三行）辄借办公为名，把持垄断，巧立名目，多取渔利。该洋商获利既厚，各项人等无不视为利薮，小则望其佽助，大则从而勒索，日增月加，无所底止。综而计之，几将入不敷出。身家殷实者，尚可勉力支持，成本较薄者，无不立形倒乏。其乏商所亏官项，不得不摊之于众商，以期有著。年复一年，竟致无商不累。于是各洋商上则短少羡余，外则诛求无厌，为挹彼注兹之计。因之监督办公竭蹶，外夷积忿生事。上年（1842年）在江南议抚时，夷酋璞鼎查首以裁革洋商、删除浮费为请，实由于此。

外国人一百多年来跪求中国公开并固定关税税率，一直没有得到天朝首肯。但是，通过鸦片战争，他们的要求得到了充分满足。鸦片战争以后，大清帝国开始实行多口通商，并且进出口税率被定为5%，这比原来20%的实际税率明显降低。但奇怪的是，进入大清国库的关税不但没有下降，反而明显上升了。鸦片战争前约二十年，粤海关税额一直在150万两左右。但是，1843年中英贸易恢复后，在实征税率大幅降低的情况下，税额在当年就冲上了200万两的大关。鸦片战争之后，清政府从五口通商中收取的关税一直处于上升状态，被迫固定税率的中央政府居然尝到了关税透明化的甜头。这真是个意味深长的讽刺。

九

说到这里，我们终于要回到开头，说说为什么晚清的海关会成为一个不腐败的部门。

1853年，上海爆发了小刀会起义，在混乱期间，上海海关运转失灵，海关官员逃到了租界。但是外商船只还在港口等待，贸易还是得继续进行，英、法、美三国的领事商量了一下，决定三国各派一人，成立税务司，“代替中国政府”管理上海海关。这显然是对中国主权的一种严重侵犯。不过，令中方官员意外的是，外国人居然能诚实认真地收税，收到税款后也如数交给了中方。而且，在外国人的管理下，上海海关贪污腐败明显减少，征收额明显上升。“税收大增，政府善之。”第二次鸦片战争后，清政府脑洞大开，很高兴地同意由英国人代管中国海关，并写入与英美等国签订的《通商章程善后条约：海关税则》第十款：“任凭总理大臣邀请英人帮办税务，并严查漏税、判定口界、派人指泊船只及分设浮椿、号船、塔表、望楼等事。”[37]从此开始由外国人代管海关行政，最高长官称“总税务司”，意即“总司海关税务之事”，实际上全权负责管理海关事务。

外国人管理中国政府事务，这当然是西方侵犯中国主权的一个铁证。但是中国政府在这件事情上并非完全出于被动。在英国外交官威妥玛与中国总理衙门大臣文祥谈论海关改革事宜之时，威妥玛曾表示，如果能按“外国制度越来越划一推行”中国海关的改革，并不一定由英国人来管理，“中国尽可以雇用中国人、英国人、法国人等”。没想到文祥马上回答，“用中国人不行，因为显然他们都不按照实征数目呈报”，并且以原来管理上海海关的薛焕为例，说他近三年来根本没有报过一次账。[38]后来，当英国人赫德来到北京，与恭亲王奕具体谈到海关改革时，“恭亲王与赫德谈了一些中国官场上极为敏感的话题。恭亲王说，中国官员几乎无人可信。对比之下，外国人的报告较为可靠”[39]。有历史学家认为，英国之所以从中国手中得到了海关管理权，进行了有效的海关制度改革，“除条约和列强这一保护伞外，中国政府的支持和认可是海关制度得以存在和发展的根本。制度创新能够存在的原因与改革的利益取向有关，由于海关改制的结果有利于中央财政，尤其是在偿还战争赔款方面更是得到清王朝的信任，所以‘总税务司卒能排除众难，渐将集权制度推行于各关也’[40]”。

赫德是当时英国北爱尔兰人，开始他在宁波领事馆做翻译，后来到广东海关管理税务。通过一个多月的接触，恭亲王奕对他的诚实、能干和专业素养非常信任。他甚至说，“如果我们有100个赫德，我们的事情就好办了”[41]。因此，1863年，赫德接任总税务司，开始了长达近半个世纪的对中国海关的管理。

十

赫德首先面对的问题就是海关的腐败。晚清海关的腐败已经达到了无以复加的程度。鸦片战争之前，因为非法鸦片贸易的猖獗，海关官员最主要的来钱方式变成了庇护鸦片走私。各级海关关员都“广泛地参与了走私活动，并从中获得了巨额经济利益。所有人，从最高级的海关监督到最低级的杂役，都参与了这种腐败。他们定期向商人索取高额费用，然后默许鸦片走私的进行。正是在这种放纵下，走私变得极为平常，有时竟然是在光天化日之下进行的”。

海关的腐败不仅让外国商人头痛，其实也是中国历代皇帝头疼的问题。皇帝虽然对自己的亲信很关照，但是他们也不希望自己治下的任何一个部门腐败成风。

历代皇帝都试图对海关的腐败加以约束和整顿。比如雍正帝即位之初，就指出关税征收过程中存在种种黑幕：“国家之税额，听猾吏之侵渔；以小民之脂膏，饱奸胥之溪壑。”从乾隆到嘉庆年间，对关榷之弊要“严办示惩，不稍宽贷”之类的警告也屡屡见诸谕旨，但均收效甚微。到了道光年间，税关腐败已经登峰造极，道光三年（1823年）的一道上谕指出：“各关正额盈余，例有常数。近年征收亏短，缘积弊未能悉除。凡关津市镇地方，往往有恶棍把持，蠹役盘踞，及牙行、铺户人等，相缘为奸，包揽商贾，串嘱在关家人、书吏，以重报轻，以多报少，通同掩饰，渔利分肥。甚至纳贿私放，偷漏隐匿，皆所不免。”[42]历代皇帝都对税关下达过整改命令，但是这些命令几乎没有任何效果。既然制度上不能有为，那只能抓贪官来泄愤。所以，当皇帝一高兴想要反腐时，海关监督就成了一个高危职业。比如乾隆年间，粤海关监督就曾前“腐”后继：乾隆二年（1737年），粤海关监督祖秉圭被革职、抄家，判处斩监候；乾隆九年（1744年），粤海关监督郑任赛同样被判革职、抄家、斩监候；乾隆二十四年（1759年），粤海关监督李永标被革职、抄家。乾隆三十九年（1774年）的李文昭、四十三年（1778年）的德魁、五十一年（1786年）的富勒浑，也都是在任职末期或卸任不久后被弹劾清查，抄家、判刑、罚令退赃，甚至被判流放、全家为奴……

赫德却不想仅仅以同样的反贪风暴来改变海关面貌。他要做的，是从制度上彻底更新，对腐败来个釜底抽薪。

赫德首先做的是建立新的会计制度。

清代海关原来的会计账簿是落后的四柱式。在旧式会计账目中，不但所有陋规和灰色收入不能体现，甚至收到的“正税”也存在被化公为私的现象。

马儒翰曾提供了若干年份行商代外商交纳的进口税费的具体数字。如果把这个数额与粤海关奏报上交国库的数字做一下对照，我们就可以看到海关关员是如何损公肥私的（参见下表）。

1829—1832年粤海关进出口税费额与大奏报数字

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