第四章 宋代：“高薪养廉”的得与失

因为宋代把吏员作为百姓为国家服役的方式之一，要求他们义务为国奉献。宋神宗时期虽然创立“仓法”，也称“重禄法”，提高了吏员俸禄，但是主要针对的是中央机关的吏员，地方上的情形并无很大改善。因此，宋代初年，稍有资产的人都不愿为吏。

虽然没有工资，吏员们却还要承担许多不合理的负担。比如他们要负责筹备过境官员迎来送往、食宿赏玩的开支，备办官员生日的送礼等支出：“县官日用，则欲其买办灯烛柴薪之属；县官生辰，则欲其置备星香图彩之类；士夫经从，假寓馆舍，则轮次排办；台郡文移，专人追逮，则裒金遣发；其他贪黩之令，诛求科罚，何可胜纪。”他们在各级官员眼中，就是可以任意拔毛的羊。有的地方甚至规定，如果地方赋税征不上来，要由负责收税的吏员代缴。“岭南民有逋赋者，县吏或为代输，或于兼并之家假贷，则皆纳其妻女以为质。”[34]所以，吏员如果不营私舞弊，很容易将自己弄得倾家荡产。

那么在这种情况下，极少数老实的胥吏可能真的宁肯倾家荡产，也不为害百姓，绝大多数人则注定要“蚕食百姓”。而他们蚕食百姓的机会，又唾手可得。

科举时代，进士举人的腹中只有几句圣人之言，对于治理地方，并无任何专业知识，所以很多公事都要交给胥吏具体处理。正如王安石所言：“文吏高者，不过能为诗赋，及其已仕，则所学非所用，政事不免决于胥吏。”（李焘：《续资治通鉴长编》卷二二一）吏员是专制权力的终端，他们处理的事务表面上看琐碎细小，但是关系百姓生活甚重。宋代的知县以三年为任，很多人只当了一年半载即赴他任，但是吏员却长期在本地工作，了解地方民情。所以，刚到任的官员不得不高度依赖吏员。

所以科举时代，吏员的势力往往强过主官，“近时吏强官弱，官不足以制吏”（李心传：《建炎以来系年要录》卷六〇），甚至有人将宋代官府曹司形容为“公人世界”（叶适：《水心别集》卷一四《吏胥》）。胥吏在处理具体事务时可以“轻重高下，悉出其手”。他们得以营私的手段很多，“凡有毫厘之事关其手者，非赂遗则不行”[35]。“胥吏之驵侩奸黠者，多至弄权。盖彼本为赇赂以优厚其家，岂有公论？……百姓便以为官司曲直，皆出彼之手，彼亦妄自夸大以骄人。往往事亡巨细，俱辐凑之，甚至其门如市，而目为立地官人者。”[36]被称为“立地官人”“立地知县”。

具体来说，征税之吏，“户长当限，引呈催数，多寡率计于吏手，县令岂能一一悉知。往往吏得赂，则以催少为多，故侥幸免罪；不得赂，则催多为少，故枉受刑责”[37]。处理文案的吏人盘剥百姓的机会更多，“奸民密知人有产无契，若有契未印，若界至不明，辄诈作逃绝乞佃，脱判会实，嘱里正耆邻扶同诬申，案吏利其厚赂，不问是非，遽凭偏词给据”[38]。在普通经济纠纷案件中，谁贿赂吏人到位，谁就更有可能胜诉，“二竞者之词，悉见于亲供，或惮案牍之繁，不暇遍览，将结断时，案吏则以案具始末情节引呈，盖欲便于观览也。不知甲乙对竞，甲之赂厚，则吏具甲之词必详；乙之词虽紧要者亦且节去，以此误长官之判多矣”。[39]

宋代史料中，关于胥吏不法行为的记载比比皆是。比如吏员随意下乡，剥削百姓，“乡村小民，畏吏如虎，纵吏下乡，犹纵虎出柙也”[40]。吏员们经常低价买物，甚至白吃白拿，“今州县有所谓市令司者，又有所谓行户者，每官司敷买视市，直率减十之二三，或不即还，甚至白著，民户何以堪此”[41]。宋代乡村还活跃着一批“揽户”，他们一到征粮时节，就走乡串户，到各家收粮，再统一上交官府。揽户代纳赋税原本是利官便民之举，但是因为他们大多由地方胥吏或是胥吏的亲戚担任，仗着官府的权势，强行征税，又在计量器（斛）上大做文章，大斗改小斗，已成为地方上的黑恶势力。有的地方，吏员们提前把很多年的税先收了，“今闻属县，有未及省限而预先起催者，有四年而预借五年之税，五年而预借六七年之税者，民间何以堪此”[42]。有的州县政府甚至有意识地制造冤狱，以此来满足供养吏员的经费需要。黄震记载：“县狱若不遍追一乡无辜之人，则结解时无以充计置本州公人之费，州狱若不再追本县已放之人，则圆结时无以充提刑司计置公人之费。积弊已深，有力莫救。”[43]

宋代胥吏贪污腐败已不仅局限于小范围，不是个体现象，而是形成了群体性、普遍性的现象，有人说，有宋代“良吏实寡，赇取如故”[44]。有人说，宋代“天下吏人素无常禄，唯以受赇为生”[45]。陈藻甚至写了一首名为《憎吏行》的诗，诗中说：“人逢胥吏面，唾欲捣其胸。伤哉彼何罪，造化生蛇虫。”宋人说，胥吏之治，是宋代最失败的地方：“汉之天下弊于戚畹，唐之天下弊于宦竖，我朝天下弊于吏奸，凡为朝廷失人心、促国脉者，皆出于吏贪。”46]

王安石对胥吏不法的原因做过比较合理的分析。他说：“方今制禄，大抵皆薄，……州县之吏，……计一月所得，乃实不能四五千，少者乃实不能及三四千而已。虽厮养之给，亦窘于此矣。而其养生、丧死、婚姻、葬送之事，皆当出于此。……故今官大者，往往交赂遗，营资产，以负贪污之毁；官小者，贩鬻、乞丐，无所不为。”[47]司马光的观点大致相同：“府吏胥徒之属，居无廪禄，进无荣望，皆以啖民为生者也”[48]。国家不肯给吏员发放俸禄，实际上就是默许他们蚕食百姓，其代价就是社会底层的败坏。

为了防治胥吏不法，朝廷和官员们想了很多办法。宋代的官箴书籍中出现了很多关于防范吏人的告诫，作者通常会建议各地地方官重视胥吏人选，“帑吏，必择信实老成人，仍召有物力者委保”[49]。宋代政府对胥吏群体的管理和约束相当严厉，规定胥吏一旦犯罪，即处以重法。“至待贪吏则极严：应受赃者，不许堂除及亲民；犯枉法自盗者，籍其名中书，罪至徒即不叙，至死者，籍其赀。”[50]其严厉程度超过官员阶层数倍。然而，如果收入来源不能保证，再严厉的惩罚也无法制止手握权力者枉法营私，这已经多次被历史证明了。所以，虽然国家不给工资，但是各地猾民争相做吏，很多吏人居然也能成为豪富。比如吴地一姓朱吏人田产“跨连郡邑，岁收租课十余万石，甲第名园，几半吴郡”[51]。

四

当吏员大面积腐败并且腐败手法光怪陆离时，他们就不得不贿赂州县官员以求自保。而州县级官员大面积腐败之后，势必也得分润其直接上级。这样，腐败就从吏员到州县级一层层往上，不断蔓延。

北宋时期，贪腐一直局部存在，包拯曾对当时的吏治情况深表不满。他说：“今天下郡县至广，官吏至众，而赃污擿发，无日无之……虽有重律，仅同空文，贪猥之徒，殊无畏惮。”“况幅员至广，官吏至众。黩货暴政，十有六七。若不急于用人，以革其弊，亦朝廷之深忧，不可不察。”[52]

到了北宋晚期，贪污腐败已经由下至上，遍及整个官场。高级大臣也常有沦陷者。当然，北宋晚期腐败普遍化的原因是多方面的，既有低薪制原因，也有制度崩坏的原因。本来宋代的“祖宗家法”对各级权力，特别是皇权形成了比较有效的制约，以至有人说宋代实行的是“儒家宪政主义”。但北宋末期诸帝，特别是宋徽宗带头破坏宋初一系列良好制度。宋代皇帝下诏，要经过中书门下诸衙门审核通过才能执行，但宋徽宗“御笔手诏”行事