第四章 宋代：“高薪养廉”的得与失

给数十万钱”。这在宋代并不是个别现象。

所以，低级官员普遍感觉生活压力巨大。有人抱怨说：“闲曹奔走徒云仕，薄俸沾濡不逮亲。”更有打油诗说：“平江九百一斤羊，俸薄如何敢买尝。只把鱼虾充两膳，肚皮今作小池塘。”[17]大中祥符年间，翰林学士李宗谔“家贫，禄廪不足以给婚嫁，（王）旦前后资借甚多”[18]。宋真宗时，张逸“（知）青神县，贫不自给，（王）嗣宗假奉半年使办装”[19]。低级官员甚至有贫至生不足养、死不得葬者。如“观察推官柳某死，贫不能归，乳妪挟二子行丐于市”[20]。

宋代采取高级官员厚禄而低级官员薄俸的矛盾制度，也自有其不得已，这就是宋代官吏数量过多。宋代以文官治国，大力推行科举，中者无不授官。据统计，宋太宗在位二十一年，通过科举得官的将近一万人。宋仁宗在位四十一年，单由进士一科得官的就有四千五百一十七人。两宋官吏数量增长非常迅速。仅以“三班员”（供奉官、左右班殿直）而言，据《续资治通鉴长编》载，宋初仅三百人，真宗天禧间已达四千二百余人，而神宗时则多至一万一千余人。这些一方面造成人浮于事，文牍主义盛行，“居其官不知其职者，十常八九”[21]，另一方面造成官吏队伍过于庞大，财政不胜负担，“三冗”（冗官、冗兵、冗费）现象十分突出。《宋史·食货志》说：“承平既久，户口岁增。兵籍益广，吏员益众。佛老外国，耗蠹中土。县官之费，数倍于昔。百姓亦稍纵侈，而上下始困于财矣！”宋代“吏部以有限之官待无穷之吏，户部以有限之财禄无用之人”[22]，广大低层官员只能承受低薪，吏员无薪的怪异制度设计。这种情况对国家来说当然也是占小便宜吃大亏。

这种低薪制造成了两种后果。一是很多人视州县官员为畏途。宋代尚无“三年清知府，十万雪花银”的说法，有些地方，比如广南西路等地，多次出现县令缺员现象，“县令有阙，十占六七”。咸平三年（1000年）六月诏，“如今州县阙员甚多，可选朝官有清望者，不限员数，令各举所知以补员阙”。[23]绍兴二年（1132年）诏，“二广州县多缺官，有一郡止知州，或一县全缺正官者，望令吏部速注正官，催促之任，事下榷货务及吏部勘当”。可见这并非偶然现象。

另一后果是不可避免地出现了部分州县官员的贪污不法。

宋代州县等基层官员，不但承受着低俸禄的经济压力，更承受着官僚体系层层传导下来的财政压力。两宋军费开支巨大，冗费沉重，所以财政常年紧张，不得不拼命压榨地方。以“上供钱物”为例，宋高宗绍兴二十六年（1156年），右承议郎鲁冲上书谈及宜兴县的情况：“以臣前任宜兴一县言之……岁入不过一万五千余缗。其发纳之数，有大军钱、上供钱、籴本钱、造船钱、军器物料钱、天申节银绢钱之类，岁支不啻三万四千余缗；又有见任寄居官请奉，过往官兵批劵，与非泛州郡督索拖欠，略无虚日。”[24]可见宜兴县上供支出名目繁多，每年要三万四千余缗，但是其收入只有一万五千余缗。这其实也是南宋地方州县财政状况的常态。所以州县官员税收压力巨大。为了应对财政紧张，中央政府不得不给予基层政府一定税收自主权，只规定税目和税额，至于如何操作，不得不任由地方官“开动脑筋”，对其破格之处也只能睁一只眼闭一只眼。这就开启了地方官员额外征敛之途。

所以宋代中后期，地方官税外加税、费外加费的情况司空见惯，方式则五花八门。绍熙五年（1194年），户部曾说：“潼川府盐、酒为蜀重害。盐既收其土产钱给卖官引，又从而征之。矧州县额外收税，如买酒钱、到岸钱、榻地钱之类，皆是创增。”[25]“近来诸邑别欲增衍，多有出卖官纸者，吏人行遣，人户投词，非官纸不用。此本非法令所许，若县道藉此支用，已非一日……”[26]也就是说，县政府要求本地办公用纸及百姓诉讼用的状子，必须使用官纸，这种做法在当时是违法的。当然，地方官克扣百姓更常见的做法是在收粮的时候，在量具、价钱以及所谓的损耗上下功夫，以至南宋理宗曾诏令各路减价购买米的时候要按市价给钱，量具公平，“毋科抑，申严收租苛取之禁”。但和后世一样，当然也屡禁不止。比如饶州知州每石粮食要多加收四斗。

宋代已经出现“常例钱”的说法，所谓“常例钱”，就是官场上半公开化的礼金，性质与元明两代的“常例钱”和清代的“陋规”相同。蔡戡曾云：“臣窃见二广县尉，多是恩科出身。巡检亦有拣汰，离军使臣或老或病，或顽钝无耻，或贪黩无厌。初为此类，志在苟得，但知减剋弓兵钱粮，诛求保正常例，或收接词讼，公受贿赂。”[27]显然，蔡氏这里所云“常例”是指“常例钱”。

从宋初开始，就屡有州县官员贪腐的记载。比如宋太祖乾德二年（964年）庚子，平海军节度使陈洪进每年向上进贡的物品非常丰厚，“多厚敛于民”[28]。他的亲戚、子弟之间也相互勾结，“交通贿赂”，贪污腐败，导致“二州之民甚苦之”[29]。太平兴国八年（983年），威塞军节度使、判颍州曹翰本州政事治理不力，专务苛刻，在州内敛财，擅自动用部内衙役，“官卖盐所得钱银，民岁输租粟及丝绵、绢，翰悉取其余羡；又擅赋敛民以入己，侵官地为蔬圃果园”[30]。官员贪腐，地方民众当然只能蹙额兴叹。有的州县官员甚至“所为贪酷，自到任数月，民之逃徙者二千余家，籍货者以数千[31]”。

范仲淹对于低薪与经济犯罪的关系有过具体论述，他说：

养贤之方，必先厚禄，厚禄然后可以责廉隅。……在天下物贵之后，而俸禄不继，士人家鲜不穷窘，男不得婚，女不得嫁，丧不得葬者，比比有之。……（低级官员）衣食不足，求人贷债，以苟朝夕，到官之后，必来见逼，至有冒法受赃，赊贷度日，或不耻贾贩，与民争利。既作负罪之人，不守名节，吏有奸赃而不敢发，民有豪猾而不敢制，奸吏豪民得以侵暴，于是贫弱百姓理不得直，冤不得诉，徭役不均，刑罚不正，比屋受弊，无可奈何，由乎制禄之方有所未至。[32]

当然需要说明的是，宋代州县官之贪污不法，尚不及明清两朝之普遍。上文州县官员多次缺员，就是明证。

三

与州县官员腐败比较起来，宋代吏员腐败更为严重，甚至与明清相仿。

宋代基层政府，官与吏的比例一般为一比二十左右，可见胥吏数量之庞大。但宋代官与吏的地位差别至为明显。

我们讲过，汉代吏员有机会升为高官。但是唐宋之后，随着科举制的发展和普及，官吏渐渐分途。唐宪宗时曾有上谕禁止吏员投考进士科。不过在唐代，吏员还可以由别科（如明法科）进入官员阶层。到了宋代，官员阶层基本由科举出身的读书人垄断，吏员不论工作多么努力，也没有什么上升空间（宋代虽然有胥吏出职为官的规定，但真正能出职的人数极少，且多需在官府任吏职二十年以上，而且一般只能被授县尉、县主簿、监当官之类的繁杂差遣，官阶最高也只能到八品）。

随着地位的降低，吏员阶层逐渐受到社会的鄙视，主流社会一般认为，“吏事，末也”[33]。所以唐宋之后，称吏一般为“胥（小）吏”。宋代朝廷对官员收入考虑得还算尽心，对吏员则基本不考虑其收入。中央政府的胥吏，只给予极为微薄的俸禄，而地方州县吏干脆“无常俸”，不给任何报酬。这是