第一编 中国历代腐败背后的权力与财政

骑、导从、领士、乌桓骑等；一十三万一千一百九十四人外职掌：员吏、书佐、假佐、亭长、乡有秩、三老、游徼、家什等）。都计内外官及职掌人十五万二千九百八十六人。”[22]这样一平均，每个郡有官吏数量近一千五百人。事实上，实际数字比通典记载的可能还要多。尹湾汉墓出土《东海郡属县乡吏员定簿》说明，西汉末年，东海郡43个县，每县官员最多107人，最少也有41人。如果以平均70人计，全郡官吏也有3010人，比我们刚算出来的63人多了47倍。

所以按官吏合计计算，官民比例可就大不一样了。如果我们仅按《通典》的数字，西汉官吏总数130 285人，东汉152 986人，总人口基数都按5959万计算，西汉官民比例约为1:457；东汉官民比例约为1:389。比照网上数字，一下子上升了近20倍。

在这种情况下，官吏的俸禄就成为政府极为沉重的负担。传统时代，政府财政收入来源渠道非常单一，主要是农业税，财政基础薄弱，所以政府对广大基层官吏只能采取薄俸制。即便如此，汉朝政府也要拿出一半左右的财政收入作为官吏俸禄。汉代吏员的作风问题因此比较突出。

不过，总体来讲，两汉吏员的素质和隋唐之后的历朝历代比起来算是相当高的。这主要是因为汉代吏员有着比较畅通的上升空间。汉代吏员成绩出色，可以升为官员，甚至高官。清人钱大昕说：“汉之三老、啬夫，治行犹著者，可累擢至大官，故贤才恒出其中，郡县掾吏亦然。今虽欲重其选，而若辈本无出身之路，地方官又数凌辱之，其愿充者不过奸猾无耻之徒而已，安能佐县令之治哉。”[23]所以，汉代吏员多有能忍耐清苦、自尊自爱、力图有为者。但是唐代以后，随着科举制的发展，官与吏的地位差别日益拉大，吏员们出人头地的空间日益狭窄，但是待遇低下问题却没有解决，因此，吏员腐败也就日甚一日。

汉代吏员可以做官，对保证官员的素质也有益处。后世有人说：“徒三十年看儒书，不如一诣习主簿。”[24]那些由吏员出身的官员，治理地方更有经验，属于“技术型”官僚，他们与后世那些靠背四书五经参加科举的官员比起来，对民生疾苦更为熟悉。

四

讲汉代俸禄史，不能不提王莽时期的俸禄改革。

王莽这个人是一个奇葩，他为人既狡诈，又有浓重的书呆子气，所以大脑充满了各种奇思妙想。他篡位之初，就开始仿照古书记载，进行了一系列花样百出的官制改革，新创了许多官名。比如，他按照《周礼》的规定，设了三公九卿二十七大夫八十一元士。这一下导致各级官吏数量倍增，结果“国用不足”，不得不大幅降低官员们的俸禄水平。一度自公卿以下，每月只有麻布二匹。这样一来，百官无法存活，贪污之风迅速刮起。

为了应对这种局面，天凤三年（16年），王莽开始进行大规模的俸禄改革。

王莽的设计初衷良好，尝试进行高薪养廉，大幅提高了工资标准，“上至四辅以万斛云”，新莽四辅级官员是最高级别，他们的俸禄是西汉最高级别官员三公的二点三八倍，看起来魄力不可谓不大。问题是，虽然制定了改革方案，但是王莽并没有能力迅速扩大财政收入，那么靠什么给百官发工资呢？王莽一个脑筋急转弯，靠货币改革，增发货币。

王莽货币改革的主要思路是不需要增加产铜量，只需要把铜钱上铸明的币值大大提高，以此来增长铜钱的供应量，所以他设计了非常复杂的兑换体系。在王莽的货币体系中，有大钱，有壮钱，还有幼钱、幺钱、小钱。他给钱币组织了一个“家庭”，排了辈分。除了钱，还有布，布的家族关系更复杂，有小布、幺布、幼布、厚布、差布、中布、壮布、弟布、次布、大布。按照上古的制度，乌龟壳、贝壳也都成了货币。此外，还有货布、货泉、契刀、错刀等。

一个大布值十个小布，一个小布值两个大钱，一个大钱值五十个小钱。一个乌龟壳值十个贝壳，一个贝壳值半个大布。一个错刀值十个契刀，一个契刀值十个大钱。一个货布值两个半货泉……（葛承雍《王莽新传》）

但是这样随便增发货币，自然迅速导致恶性通货膨胀，王莽所发的新币，老百姓根本不承认。所以，王莽制定的高工资根本无法兑现。史载“莽之制度烦碎如此，课计不可理，吏终不得禄”[25]，官员收入每况愈下，很多官员没有俸禄收入。贪污腐败因此不可避免地更加剧烈起来：“各因官职为奸，受取赇赂以自供给。”[26]虽然没有俸禄，却出现了许多富豪。“天下吏以不得奉禄，并为奸利，郡尹县宰家累千金。”[27]王莽见状大怒，又开始了雷厉风行的铁腕惩贪。他下令从始建国二年（10年）起，“诸军吏及缘边吏大夫以上为奸利增产致富者，收其家所有财产五分之四，以助边急”。[28]也就是说，把那些贪官家产的五分之四没收，充作军费。为了反腐，王莽大力鼓励属下举报长官，奴仆举报主人，结果天下大乱。“公府士驰传天下，考覆贪饕，开吏告其将，奴婢告其主，几（冀）以禁奸，奸愈甚。”[29]他越反贪，贪污腐败越恶化。俸禄制度的失效，造成整个国家官僚体制的失效，王莽遂因之败亡。

五

东汉前期，吏治也算清明。到了东汉中后期，情况发生了改变。

首先是因为战乱和灾荒交迫之下，东汉王朝的财政状况不断恶化。汉安帝时，诸羌反叛，政府用于平乱的战争费用达到二百四十亿钱之巨。汉顺帝末年，羌人复反，军费达到八十余亿钱。再加上东汉中期连续不断的严重自然灾害，财政陷入了极度困难。为了度过危机，东汉政府采取了“最省事”，也是最容易想到的办法：减少百官的俸禄。汉安帝、汉顺帝均曾下诏，“减百官俸”。桓帝时期，因为对武陵蛮的战争，还一度停发了百官俸禄。

在这种情况下，中高级官员的收入也大幅降低，那些洁身自好的清廉官员，大都陷入了穷困之中。如汉桓帝时的名臣朱穆，长期任中高级官员，“禄仕数十年，蔬食布衣，家无余财”[30]。东汉著名学者政论家崔寔，曾经在多地担任太守，“历位边郡，而愈贫薄。建宁中病卒，家徒四壁立，无以殡殓”。[31]

西汉时期就存在的基层官吏收入过低问题在这种情况下更加恶化，那些级别低的官吏，不但不能养活妻室儿女，甚至连冬夏衣被也买不起。比如东汉明帝时，河内药崧“家贫为郎，（尚书郎）常独直台上，无被，枕杫，食糟糠”。[32]无独有偶，《京兆旧事》载：“长安孙晨，家贫，为郡功曹，十日一炊，无被，有蒿一束，暮卧其中，旦则收之。”

深受薄俸之苦的崔寔曾经详细算了一笔账来证明东汉中后期的俸禄制度多么不合理。他说：“夫百里长吏……一月之禄，得粟二十斛、钱二千。长吏虽欲崇约，犹当有从者一人。假令无奴，当复取客。客庸一月千，刍膏肉五百，薪炭盐菜又五百。二人食粟六斛，其余财足给马，岂能供冬夏衣被、四时祠祀、宾客斗酒之费乎？况复迎父母、致妻子哉！不迎父母，则违定省；不致妻子，则继嗣绝。迎之不足相赡，自非夷齐，孰能饿死？于是则有卖官鬻狱，盗贼主守之奸生矣。”[33]就是说，一个堂堂县长，月俸才40斛，相当于4000钱。即使不照顾父母妻子，自己一个人生活，但身边总少不得要雇一个用人了。一个用人每月佣金1000钱，每月的柴草及油、肉需500钱