第一编 中国历代腐败背后的权力与财政

俸制。

东汉官吏收入对比曲线

讲到这儿，我们要来分析一下官与吏的区别，这是了解中国古代社会的一个重要常识。今天我国的公务员系统不再有官与吏的区别，只有中高级领导与普通科员的区别。但是在古代，这两个有很大的身份差别。一般来讲，官员是皇帝任命的，在地方上代表皇帝的权力。而吏则是官员任命的，是政府里的具体工作人员，负责收收发发，跑腿办事。打个不恰当的比方，官员相当于今天政府里的中层以上领导，吏员则相当于今天的科员，顶多是主任科员。

别看吏员的地位比较低，但是在一定条件下，吏员的权力甚至比官员还要大。因为他们负责的范围很广。中央政府的吏员负责管理文件档案，协助长官处理日常事务。地方吏员的一般责任是地方政府的文件收发、管理，官场上的迎来送往，负责具体与百姓打交道等。

秦汉时代，法律公文繁杂，所谓“五曹自有条品，簿书自有故事”[10]，一般官员空降到一个地方，很难迅速适应当地情况，而吏员长年在一个地方，熟悉繁缛复杂的政府条文，是法律方面的专家，他们“勤力玩弄，成为巧吏”[11]。《汉书·刑法志》说：“文书盈于几阁，典者不能遍睹。是以郡国承用者驳，或罪同而论异，奸吏因缘为市，所欲活则傅生议，所欲陷则予死比。”也就是说，因为法律条文和以前案例太多，积压于档案室内，根本看不过来。所以那些资深的奸猾之吏就可以玩弄其间，同一个罪名，根据不同的判例可以做出完全不同的判决意见，想让人生则生，想让人死则死。律令成为市场交易的砝码。《汉书·周勃传》说，周勃下廷尉后，“不知置辞……勃以千金与狱吏，狱吏乃书牍背示之”。一个往日的丞相，也不得不低颜求助于小吏。

除了司法领域，地方政府吏员还具体负责收取赋税、征发徭役等任务。所以他们比官员离百姓更近，是与百姓直接发生关系的政府毛细血管末梢，负责把百姓的膏血汲取输送到上层。因为难于监管，腐败容易滋生。早在律法严密的秦代，就已经出现胥吏腐败的现象。《云梦秦简·法律答问》说：“部佐匿者（诸）民田，者（诸）民弗智（知），当论不当？部佐为匿田，且可（何）为？已租者（诸）民，弗言，为匿田；未租，不论□□为匿田。”这里的“部佐”即乡部之佐，基层吏员，这种匿田的乡佐，就是上下其手的胥吏。

汉代吏员腐败情况更为普遍。《汉书·黄霸传》说，官府在送故迎新之际，“奸吏缘绝簿书盗财物，公私耗费甚多”。颜师古注说：“因交代之际而弃匿簿书以盗官物也。”也就是说，在两任官员交接的时候，小吏故意把账簿弄丢或者藏起来，偷偷盗取官物。

汉代有的地方吏员甚至已经形成了强大的地方势力，新任长官到了之后不得不先拜他们的码头。比如颍川“吏俗朋党”，齐郡吏员“舒缓养名，（朱）博新视事，右曹掾史皆移病卧。博问其故，对言：‘惶恐！故事二千石新到，辄遣吏存问致意，乃敢起就职。’”[12]也就是说，朱博到齐郡当官，吏员都在家里装病，要给新太守一个下马威，直到太守专门派人询问，才肯上班，以此显示自己的存在感。并且，这已经形成了“故事”，也就是惯例。可见吏员在地方盘根错节把持政务在汉代已经出现了苗头。

所以，汉代政治中最大的问题之一，是低级官吏，特别是吏员谋取灰色收入的情况比较普遍。一方面，他们收入过低，无法满足基本生活需要。另一方面，他们在百姓面前又是权力的代表，有很多上下其手的空间。《盐铁论》分析了吏员腐败的原因：“今小吏禄薄，郡国徭役，远至三辅，粟米贵，不足相赡，常居则匮于衣食，有故则卖畜粥业。非徒是也，徭使相遣，官庭摄追，小计权吏，行施乞贷，长吏侵渔。”这种情况下，不可避免“上府下求之县，县求之乡，乡安取之哉？语曰：‘货赂下流，犹水之赴下，不竭不止。’”[13]败坏了基层统治。有人评论当时吏治说：“今俗吏所以牧民者，……诈伪萌生，刑罚无极，质朴日消，恩爱浸薄。”[14]

西汉基层吏治的弊病，除了吏员剥削百姓、玩弄司法，还表现在基层政府官吏办事效率低下，欺上瞒下，推诿拖延，导致公务积压。基层吏治不清，结果自然是普通民众承受痛苦。“其民困于饥寒而吏不恤。”[15]

汉宣帝时，张敞、萧望之上书，主张提高低级官吏的薪俸水平。他们说：“夫仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。今小吏俸率不足，常有忧父母妻子之心，虽欲洁身为廉，其势不能，请以什率增天下吏俸。”[16]汉宣帝是一个十分开明的皇帝，此时又当汉初经济恢复之时，国家财政状况良好，遂发布诏令，进行基层公务员工资改革，专门给低级公务员涨了一次工资。他说：“今小吏皆勤事，而奉禄薄，欲其毋侵渔百姓，难矣。其益吏百石以下奉十五。”[17]这句话是“增禄养廉”主张的代表性言论。

这次改革是比较成功的。汉宣帝时期是汉代吏治最为良好的时期之一，“汉世良吏，于是为盛”[18]。这一时期出现了很多有名的循吏。不过这次增俸，只是一定程度上减少了低级官吏的收支差距，增长幅度仍然与实际需要相去甚远。总体来看，低级官吏收入太低的问题，整个汉代都没有解决。其主要原因，当然还是低级官吏数量太大，国家财力无法负担其俸禄的大幅上涨。

讲到这，我们还要岔开话头，谈一谈古代的官民比例问题。网上一些资料说，中国古代的官民比例开始是非常低的，越往后越高。据说西汉的官民比例为1:7945，唐代为1:3927，清代为1:911。而到了现在，官民比例达到1:33。

这种算法其实有很大问题，最主要的问题是只算了官，却没有算吏。而吏的数量，在每个时代，都是远大于官的。如果只算官，那么古代一个县政府，可能只有令、丞、尉等三四个官员。但是我们不能忘了，在他们之外，还有庞大的吏员及差役系统。秦汉之际，国家对乡里社会的控制是非常全面而具体的。乡里之中，除有乡啬夫、乡佐、里典、里佐，还有属于都官系统的乡司空、仓主、田官、田典等吏。钱穆先生说：“汉代一个县政府，也往往有属吏几百人的大规模。”[19]严耕望在评价汉代地方政治时说：“而郡府县廷之内部组织则极为严密。内置诸曹，分职极细；外置诸尉，星罗弈布。而重刑罚，每置狱丞；重教育，则有学官；至于农林畜牧工矿诸务，各置专署，为之董理。又纲以道路，节以亭侯，务交通以便军政，因亭吏（应为乡亭之吏）而治里落。秦汉时代，中国始归一统，其组织之严密已臻此境，居今思惜不得不深服先民之精思密划。”[20]

网上数字说西汉时期官民比例是1:7945，据说是以全国人口5959万，官员7500人为基数计算的。但《通典》记载，西汉官吏合计为130 285人，没有具体说明其中官员的数字。记载东汉官员数目则说：“（右）内外文武官七千五百六十七人。（自注：一千五十五人内，六千五百一十二人外）”[21]。“7500”这个数字与《通典》提供的东汉数字7567接近。《通典》说东汉外官6512人，则以汉代103个郡国计算，平均每个郡（国）才63个人。不可谓不精简。但是《通典》接下来说：“内外诸色职掌人一十四万五千四百一十九人（自注：一万四千二百二十五人内职掌：令史、御属、从事、书佐、员吏、待诏、卒骑、治礼郎、假佐、官骑及鼓吹、屠者、士卫、缇