城市运行安全监管的现状分析与政策建议<br/>——基于浙江省S市的调查

文 杨雪锋 浙江财经大学公共管理学院教授，博士

魏双双 浙江财经大学公共管理学院

刘 昊 浙江财经大学公共管理学院

蒋晴月 浙江财经大学公共管理学院

一、引言

在城市化进程不断加快的大背景下，城市作为人类活动的重要集聚地正在经历着重大的变革。尤其是近些年各种传统的和非传统的、常规的和突发的风险交织在一起，对城市的安全运行产生巨大的冲击和挑战。城市本身的脆弱性在更具综合性风险挑战中表现得愈发突出。例如，2021年牵动人心的河南郑州等地出现超强暴雨造成了严重的洪灾，天津港“8·12”重大火灾爆炸事故以及近三年以新冠肺炎疫情为代表的重大突发卫生事件都在严重地影响着城市安全系统的运行。自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全以及一些新兴网络安全领域存在的潜在风险、常规风险都是城市发展过程中需要重点预防的关键。这些风险和隐患逐渐表现出连锁性、复合性、叠加性的特点，不仅冲击了城市本身的脆弱性，而且对整个城市的安全风险治理和应急管理能力提出了更高的要求。其中，安全生产是城市安全的重要组成部分，是维护城市整体发展和有序运行的重要基础要素。安全生产事关人民福祉、经济社会发展大局。党的十八大以来，习近平总书记高度重视安全生产工作，提出一系列关于安全生产的重要论述，一再强调要统筹发展和安全。此外，面对当前的城市风险治理的形式，习近平总书记创造性地提出总体安全观来化解“风险综合体”，辩证地指出安全是发展的前提，发展是安全的保障。

聚焦城市运行安全监管，笔者开展了“S市城市安全运行监管”的专题调研，通过实地调研、座谈交流等形式重点了解S市应急管理、基础设施、安全生产、消防救援、城市综合执法等工作，针对城市安全运行管理的体制与功能、基础设施运行和安全生产监管、其他关联性风险的综合治理进行了详细的调研，充分了解S市的城市安全治理工作。在获得一手资料的基础上进行分析，明确目前S市城市安全运行监管的现状以及存在的问题难点，并且提出了完善安全监管体系、创新监管形式的政策建议，力图优化S市的城市安全运行监管体制机制，为其他城市安全监管提供有效的理论和实践指导。

二、S市城市运行安全监管现状

（一）城市运行安全管理体制与功能

1.体制机制建设

S市按照规定时间顺利完成应急管理机构改革，市、县两级应急管理局组建到位，消防综合救援队伍转隶完成。该市应急管理局内设机构有办公室、科技法规处、应急指挥处、应急救援处、综合协调处、企业安全监管处、防火救灾处、防汛减灾处、机关党组织。健全专业安委会自管自查、述责述安、巡查跟进、分类约谈等四项工作机制，安委会“1+7+16”（1个安委会、7个专业安委会、16个专业安委办）责任体系高效运行，明确安委会各成员单位安全生产职责。构建110社会应急联动工作机制，快速处置、紧急救助能力不断提升。及时调整完善安全生产委员会、减灾委员会、防汛防旱指挥部、森林防灭火指挥部、抗震救灾指挥部、突发地质灾害应急指挥部等议事协调机构的组织架构和运行规则，全市应急管理体系基本构建，应急管理协同联动、“一个口子”统筹机制基本形成。

2.应急预案建设

应急预案是有效应对各类突发事件的基础，修订应急预案是进一步深化机构改革的需要，是有效应对突发事件的需要，是适应城市高质量发展的需要。S市为提升应急管理能力，着力完善预案体系，提升预案的实用性和实操性，强化日常应急演练，提升快速响应实战能力。推进市级“总体+专项”“1+X”(即：1个突发公共事件总体应急预案、X个专项预案）应急预案体系建设，加快市级应急预案修订工作。在防汛防台风险排查整治方面，在“1+X”应急预案体系框架下，进一步完善人员转移标准、“五断”“五停”应对措施，并开展实战演练。在应对地震地质灾害方面，全面实施预警“叫应”和“六问”抽查机制，完善应急预案，加强常态化、实战化演练，不断提升预案的科学性、针对性。以实战为导向，持续迭代升级防汛防台在线、地灾智防等重大应用，推进监测、研判、预警、排险、转移等各环节、全过程精密智控。

3.应急救援体系

S市建设“15分钟应急救援圈”的应急救援体系。在SY区建设“1+6+X”应急联动救援体系，即1个应急联动指挥中心、6个片区综合应急消防救援站、X个基层应急救援网格，为基层应急救援体系建设提供了“样板”。建设以数据信息为支撑、多网通信为保障、感知监测为基础、视频指挥为手段、多部门联动为机制的区级应急联动指挥中心。并充分考虑区域实际，按反应更快、辐射更广的思路，设置S市经开区、百官、东关、章镇、小越、丰惠等6个站点和X个基层镇街专职救援队、重点企业救援队和社会救援队组成的基层应急救援网，有效实现15分钟救援圈覆盖。根据各地的发展实际和事故灾害易发特点等多方面因素，站点建设也体现了差异性，突出应急救援、应急值守、应急宣传教育、安全预警等职能，按照有独立营房、人员编制、安防体验馆、物资装备、执勤制度、保障措施的“六有”标准开展建设。

4.安全防控治理体系

首先，全力推进“四化融合”建设包括推进标准化创建、落实网格化管理、推进社会化治理、加快信息化建设。其次，全面落实“三位一体”监管责任。全面落实属地监管职责、全面落实行业直管职责。然后，全面推进综合监管服务信息平台应用。最后，创新安全生产监察方式。按照“全覆盖、零容忍、严执法、重实效”的总要求，根据生产经营单位自查自改自报开展情况，实行分类管理、跟踪执法。全面实施观摩式执法，实现执法、培训、服务一步到位，统筹调配各区、县（市）和开发区监察执法人员，全面推广交叉式执法。全面加强行业监察执法。根据“谁主管谁负责”的原则，各行业主管部门依法实施有效的安全生产监察执法，不具备执法权限的行业（领域）管理部门要及时报告，尽快处置。

5.智慧服务平台建设

依托S市“城市大脑”通用平台和“互联网+工业企业”建设，初步建成全市应急管理数据库。深化“浙里办”服务端和“浙政钉”治理端应用，建成危险化学品、建设施工、消防、工贸、旅游、道路运输、城市运行等7个重点领域“风险预警处置”“小切口”一件事指标体系和评价体系，初步构建“大安全”数字治理框架。城市综合执法局建立全市统一数据库，升级城市综合管理服务平台，建立城市综合数据库，实现国家和省区县市的联网互通。此外，S市消防部分的数字化建设独具特色，不仅提高了消防应急救援的效率，而且从预防、监管到处置提供了全流程的服务。在YC区综合信息指挥中心平台基础上，以“共享、实时、动态、互动、融入”为理念，主动探索“大数据+消防”的智慧消防治理模式，建立消防一体化智慧治理平台。平台将全区分散的智慧用电、智能烟感、智慧充电桩、远程监控、消防视频等相关资源进行汇集整合，打破信息孤岛，实现数据互联互通，形成消防智能物联感知网。依托平台发布火警信息、风险预警，优化出警路线、警力调派，监测日常隐患、派单处置，全面提升消防工作智慧化水平。智慧消防改造完成的八大历史街区的烟感报警器、智能充电桩、智慧用电等数据接入了平台，在大屏幕上都能清晰地看到这些数据的

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