第十三章 回光返照：“中兴名臣”主导的最后一次陋规改革

所谓的“同治中兴”，不过是大清王朝行将就木前的一次“回光返照”。不过，这一“回光返照”也并非轻易得来。大清王朝之所以又苟延了数十年性命，其基础正是晚清各地官员进行的卓有成效的厘金改革、减赋改革以及海关洋员主导的海关改革，这些措施一方面减轻了民众的负担，另一方面增加了财政收入，为中央政府进行了有效的“输血”。

一

官逼民反是传统社会不变的规律。清代陋规问题发展到最后，终于把老百姓逼到山穷水尽的地步，导致太平天国起义席卷长江中下游。

在太平天国起义之前，江南诸省就有很严重的“浮赋”问题，“附加税”之高达到了惊人的程度。比如江苏省在咸丰前期，一石大米值二千文钱。也就是说，如果给国家交一石米的漕粮，老百姓本来只需要交二千文钱。但是官府却层层加码，各地需要交八千、十千至十八千不等，附加税达到了正税的三倍至八倍不等。[1]当时就有人说：“江南必反于漕。”[2]果然，太平军一到，那些活不下去的贫民纷纷随之而去。

在镇压太平天国的过程中，中央政府的权威逐渐下移，各地督抚掌握了越来越多的实权，因此在镇压太平天国过程中，许多有见识的地方官员开始主动调整赋税，整顿陋规。他们认识到，如果不解决陋规导致的民众负担问题，即使太平天国被镇压下去，另一场农民起义也会随之而来。

最早行动起来的是湖南省，因为湖南是太平军最早撤出的省份。经左宗棠建议，湖南巡抚骆秉章在1855年初秋决定裁革一些陋规，以减轻农民负担。他的具体方案是“地丁每两加耗四钱，漕米折色照部章每石完纳一两三钱，外加纳一两三钱以资军饷，又加纳银四钱作县署公费。其他款目，一概裁革”[3]。就是说，地丁银加收百分之四十的火耗，而漕米只加收百分之三十。这个数字看起来很高，但是比起原来已经低了很多：“新统一规定的田赋税率加上浮收约比原来总税率低二成，而折征漕粮加上浮收不到原来的五成。”当然，代价是地方官灰色收入的减少：“为了能够减低税率，骆巡抚取消了许多归地方各级官员所有的津贴。”[4]这是所谓的晚清各地“减赋”的先声。

湖北巡抚胡林翼是晚清地方大吏中减赋工作最有成效者之一。他很早就提出，减赋是与太平天国争夺民心的最好办法：“御贼之法，先结民心；救乱之略，先保民命。”[5]咸丰七年（1857年），湖北战乱初步平息，胡林翼对一度被太平军占领的那些州县也进行减赋改革。“1857年，胡林翼对一度被太平军占领的州县仿照湖南办法，裁减丁漕浮收，革除一些冗费。……把漕粮折价，定在4000—6500文之间，并宣布禁革由单费、串票费、样米、号钱等额外需索。”[6]当然，改革的内容必然包括对陋规的裁撤：“对三十三个应照常征缴漕粮的县，他争取清帝的批准进行一次大改革——大量削减极重的浮收和取消名义上数十种他称之为‘浮费’的收入。这里面包括过去巡抚本人、布政使、督粮道以及府道都享受的津贴。”[7]

在这个问题上较有作为的另一个“中兴名臣”是曾国藩。咸丰十年（1860年）四月十九日，湘军统帅曾国藩出任两江总督。就在朝廷任命曾国藩署理两江总督的当天，曾国藩的日记中记载他曾和胡林翼探讨湖北赋税征收体制改革的经验：

是日，胡中丞言州县办上司衙门之差，所费不过百千，而其差总、家丁开报至三四千串之多，县令无所出，则于钱粮不解，积为亏空，皆天家受其弊。故湖北州县现无丝毫差事，如有，向例由州县办差者，皆由藩库发实银与州县，令其发给，不使州县赔垫分毫。其名则天家吃亏，其实则州县无可籍口，钱漕扫数清解，为天家添出数十倍之利云云。信为知言。

也就是说，胡林翼和他讨论现行税收体制的弊端。胡林翼说，州县官员执行上级命令，原来只需要花费数百贯，至多一千贯，但是经手的吏员一般都会开报到三四千贯。州县官员没有这么多经费，只好挪用本应上交的税款，时间长了，就形成了亏空，中央政府吃亏。所以在他的治下，上级如果给州县安排什么任务，同时也会安排配套的经费，不让州县政府赔垫。表面上看，上级政府吃亏，实际上则是州县政府没有借口贪污，对整个国家是有好处的。

曾国藩把这番议论全盘记下，可见是非常赞同的。他在自己的辖区内裁除陋规，减轻百姓负担，也是在太平军撤出之后逐步推进的。同治元年（1862年），江西全境基本恢复，曾国藩开始了减负改革。江西省田赋的附加税率原来是百分之一百五到百分之一百七十之间（地丁每银一两，或收银一两五六钱至六七钱不等，或收钱二千四百文至三千一二百文不等）。漕米则每一石米，或收银二三两至四五两不等。[8]

曾国藩与江西巡抚沈葆桢商量之后，决定自同治元年起，将田赋附加税率定为百分之五十（每地丁正耗银一两一钱，实收库平银一两五钱），漕米每石改收二两白银，所有州县办公等费一概在内。农民按照减浮章程完纳丁漕，较前大为轻减。据布政使李桓估计，改革之后，每年可为百姓减负一百多万两：“此次新章核扣，每年复可为民间节省银一百万余两，为军饷共筹银三十余万两。”[9]

降低附加税必然就要裁减陋规。江西和其他省一样，“至于馈赠陋规，到任者则有上司各衙门之供应、门包，年例则有本管知府之节寿、月礼。收漕则有粮道、本府同寅文武、地方绅士之陋规与大漕馆、干修等名目。此外尚有一切随时零星馈赠之款”[10]。曾、沈、李认为“江西一切积弊情形均与湖北相等”，曾国藩与沈葆桢“仿照湖北定章，先将州县一切捐摊款项全行停止，馈赠陋规悉数裁革，以清其源，再将各属征收丁漕数目大加删减，以节其流”。

在曾国藩、沈葆桢的铁腕之下，这项严重损害官员阶层利益的改革得到了成功。不过由于是首次尝试，不久之后，曾国藩发现，这次减税改革搞得过于激进了。如此大规模地降低附加税后，各州县收入顿减，许多地方行政开支没有着落。“尽管这些措施能使江西的知县们办事更加方便，但曾国藩发现，在以后的两年中，他们的负担并未减轻，其中有些人为了完成任务还陷入了困境。”“1863年6月，曾国藩在描述江西局势时说：‘州县之入款顿绌，而出款卒不少减。牧令深以为不便，而绅民于大减之后，仍尔催征不前。’1863年，湘军军费增加，此事使曾国藩越加后悔不该把江西省田赋税率定得偏低。”改革的不良后果使曾国藩充分认识到了陋规存在的部分合理性。

同治二年（1863年）五月，江苏大部分已经收复，曾国藩与江苏巡抚李鸿章开始研究江苏的减税问题。不过鉴于江西经验，江苏的陋规裁革力度没有江西的大。旧有陋规，有的裁撤，有些予以保留，“只期足敷办公，不准逾额浮收[11]”。原来的钱粮不动，而漕粮数量合计全省为三十分减去八分。改革之后，江苏的漕粮负担只减去了百分之二十七，幅度远较江西为小。

太平天国战争耗尽了曾国藩的心力。越到晚年，他对官场上的陋俗越持“温和宽容”的态度。这种心态使得他不能下定决心从根本上重新厘定陋规，在地方上建立一套清楚合理的新财政体系。他认为陋规形成多年，合理因素与不合理因素纠结难分，只能因势利导。他说：“大抵风俗既成，如江河之不可使之逆流。虽尧舜生今，不