自序 千年顽疾为何无良方

>秦汉以后，中央集权不断发展强化。每一次集权强化都意味着国家权力不断延伸，造成官僚队伍的不断发展壮大。

君主专制制度强化表现出两个方向，一个是皇权不断向下延伸，比如朱元璋强化里甲制度。古代社会发展的一个特点是民间组织、民间自治不断被打压，所有事务都要由官僚体系来把持。所以国家权力不断向基层扩张。

另一个方向是随着君主专制的发展，官员权力被不断分割，以期官员相互制衡，弱化他们对皇权的挑战。由此造成一官多职，官僚队伍进一步扩张。比如宋代为了防止地方割据，不断增设机构、分化事权，“昔以一官治之者，今析之为四五；昔以一吏主之者，今增而为六七”。比如汉代初期的地方行政制度只有郡、县两级，唐代地方行政也只有州府和县两级；宋太宗至道三年（997年），在州府上面又加了一级政权叫“路”，设置了四个行政长官，即帅（安抚使）、漕（转运使）、宪（按察使）、仓（常平使），分别掌管军事、财政、司法、救济等要务，且四个长官互不隶属。州县过去只承奉一个顶头上司，而现在得应付四个顶头上司衙门。

历代裁减官吏数量的努力之所以失败，也与官权是皇权的代表这一因素有关。皇帝裁撤官吏数量，就意味着要简政放权，放松对社会的控制，这是皇帝不愿意看到的。因为官僚权力受到约束之后，皇权也会相应萎缩。皇帝为了自己能更有力地控制社会，不得不依赖官僚集团，也就无法从根本上过度触动他们的利益。

第三个原因，古代社会还有以官位酬劳臣子的传统。比如魏晋南北朝时期，南朝官吏众多，所以皇帝不得不多立郡县，以此安排这些官员。“一郡分为四五，一县割成两三”，还有的二郡共一县，有的郡下竟无县。宋代为了保持政治稳定，通过科举制度，把民间精英吸收到文官队伍中来。同时为了保证官员的忠诚，还滥行恩荫制度，荫补太乱，以至“一人入仕，则子孙、亲族，俱可得官，大者并可及于门客、医士”。这样都会导致冗官的出现。最终结果是“民少官多，十羊九牧”。

低薪制的第二个原因是皇权专制的自私短视本性。

我们说过，皇权专制本身是一项极不合理的制度安排，它的设计原理是千方百计保证君主的利益，损害其他社会阶层的利益，这其中就包括官僚阶层的利益。

第一个表现是想方设法压低官员俸禄。在君主专制制度下，皇帝好比一个公司的老总，百官好比员工。压低员工工资，保证自己的利润，对老板来说是一种本能的做法。而且一遇到财政困难，皇帝们首先想到的都是削减，甚至停发百官工资。

第二个表现是在中央与地方的关系中，不断向中央倾斜。君主专制制度的发展，使得财政体制也朝高度集中的方向发展，财政安排上对中央财政考虑得越来越多。本来唐代后期“两税法”实行后，上缴中央的租税为三分之一，留给地方的是三分之二，这个比例是比较合理的。但是到了元代，每年地方上供中央的岁钞数占全国岁钞总数的70%，各省留用的仅占30%［《元史》卷二十二《武宗本纪一》记载：大德十一年（1307年），“常赋岁钞四百万锭，各省备用之外，入京师者二百八十万锭”］。到了清代，起运（解送到中央的钱粮赋税）占88%左右，存留（留给地方支配的钱粮赋税）仅占12%左右。这种不断向中央倾斜的情况，就导致地方政府经费无着，只能另辟渠道搜刮百姓。

皇帝自私短视的第三个表现是高级官员收入往往比较容易得到保障，而广大基层官吏的工资通常很低。这是因为从皇帝的视角来看，他接触的主要是中高级官员，听到的主要是他们的呼声。所以皇帝的赏赐，大多赏给了与自己有直接接触的中高级官员。每逢调整俸禄标准的时候，由于主导权掌握在中高级官员和皇帝手中，所以，首先选择的是解决中高级官员的生活问题。因此，历代俸禄改革，结果通常都是中高级官员俸禄不断增长，对低层官吏的生活缺乏考虑。

低薪制的第三个原因：制度惰性。

一般来讲，一个王朝刚刚建立之时，经济水平包括物价都比较低，实行低薪制在某种程度上情有可原。但问题是，随着社会的稳定，经济的发展，应该及时调整薪酬水平，但是皇帝们往往以“祖制”为由，拒不调整。

瞿同祖引用H.B.莫尔斯的话指出，中国的规费制度并不是独有的，类似的惯例在欧美也有。但是欧美国家后来都用现代财政制度取代中世纪水平的陋规制度，只是在中国，陋规一直原原本本地保持到了清末，朝廷一直没有认真且努力地去革除它。

因为革除陋规涉及根本性、大规模的财政改革，要把各种办公经费全部列入政府预算，政府也要相应地提高税率。但是清代皇帝，以康熙为代表，都迷恋“轻赋薄税”的美名，把“盛世滋丁，永不加赋”作为自己的政绩，不肯下功夫对财政税收体系进行理性分析和合理设计。只有雍正皇帝做了一定程度的突破，进行了养廉银改革。其实，清代的绝大多数陋规都可以用正式的税收来取代，让这些收费晒在阳光下，一方面可以解决政府实际支出困难，另一方面也可以减少对百姓的压榨。但统治者拒绝做出必要的调整，其结果只是富了官吏，穷了百姓，祸害了地方，也败坏了王朝的统治秩序。

瞿同祖精辟地指出：“中国这种紧张（官民之间、官吏及其上司之间等）没有导致显著的变革，一个决定性因素就是，所有这些（既得利益）集团，都在现行体制下获得了最大的回报，唯一例外的是普通百姓。因此，尽管有紧张（冲突），他们没有兴趣去改变现状。”

总而言之，低薪制甚至无薪制，原因是基于以皇权为核心的传统财政制度的自私性与短视性。从皇帝的视角来看，采取“薄俸制”和“低薪制”既省心省力，又为国家节省了大量财政经费。但事实上，这都是典型的掩耳盗铃之举，对最高统治者来说，同样是“占小便宜吃大亏”。因为大部分官员会选择谋取灰色收入，最后给国家造成的损失比开足工资要大得多。

实行低薪制的王朝都有一个特点，统治者迷信道德的约束力。他们认为，官员腐败与吏员贪婪似乎只与道德有关。

对于俸禄问题，历史上一直持续着“义”派与“利”派的不停争论，也就是说，一派是坚持“高薪养廉”，另一派则坚持“以德养廉”，宣传自我奉献精神。

“以德养廉”派由于其实施上的低成本，所以历来被统治者所提倡。

比如康熙年间，面对“俸薄禄微、廉吏难支”的情况，康熙大力提倡理学，表彰清官。他希望官员们以“存理遏欲”为思想武器，保持廉洁。他反复说：“大凡人衣食可以自足，便宜知足，理应洁己守分”，“洁己澡躬，臣子之义，悖入悖出，古训所戒，子产象齿焚身之论，最为深切著明，当官者宜铭诸座右”。

应该说，这种思路在中国传统社会中一直很有市场，也是低薪制得以存在的重要思想基础。比如嘉庆时的两江总督孙庭玉就大义凛然地说，俸禄水平与廉政毫无关系，“人之贪廉，有天性。贪者，虽加俸而亦贪；廉者，不加俸而亦足”，也就是说，思想政治工作是廉政建设唯一的可靠保证。这种把问题归于道德的说法，并不是在解决问题，而是在回避问题的根源。

三

历史是连续的，反腐必须从历史中汲取经验和教训。今天的中国社会